Walder（1992）强调，要了解中国的经济转型，人们还必须了解跨越中央和地方政府的隐性、相互冲突的预算规则。地方政府及其控制的公司具有从中央获取收入的不同能力，一个公司离中央政府越远，地方政府对其收入和公司管理的权力和控制力就越强。正如Walder所描述的那样，“中国的国家预算体系是一个网状的独立预算相互嵌套的层级体系，每个政府单元对其管辖范围内的公司行使产权的管辖。这个官僚经济体系，由数千个不同规模的政府管辖区组成，每一个区域都旨在通过获取投资，补贴和补助来扩大本区域的收入”。
    作为企业的所有者，我国的地方和中央政府也追求盈利以外的目标，这些目标反过来影响补贴作为政策工具的选择。地方和中央政府的目标包括为其他企业提供稀缺投入，维持充分就业，资助养老金以及提供医疗保险、住房和社会服务等。政府官员的非财务目标与其有利可图的企业发生冲突，因而补贴那些无利可图的企业也支持其非财务目标。Shirk（1993）观察到，省级政府经常将盈利企业的利润和政府财政资金重新分配于“科研补贴”、“机动基金”和其他补贴。政府在企业中的非财务利益，以及企业依赖政府进行救助和补贴都会产生相互依赖的关系。Walder（1995）将这种情况称为双边垄断或极端资产专用性，由于预算软约束和企业囤积和过度投资的激励措施，将出现讨价还价带来的次优制度。政府对产出、就业和社会福利的依赖限制了他们对公司进行约束或将其关闭的能力，企业的管理者也会在更多资源和更有利的财务条款的不断讨价还价中隐瞒资源。同时，政府面临着监控大量公司会遇到的信息不对称问题。
    Walder（1995）提出，在中国，实物产出指标并不能提供有关企业效率的信息，除非价格反映市场现实，否则财务指标也将被证明是不准确的。地方官僚机构通过创建众多竞争性原则来进行监督，这些原则进一步阻碍或扭曲了信息流回中央政府。国有企业的监管者包括税务、财务财政、劳动力和物价等部门，以及相关行业管理部门，每个部门的需求都有所不同，许多都与企业的财务业绩需求相悖，并且都包含官僚化的色彩。特别是工业管理部门与公司勾结以隐瞒资源闲置，并与其他部门一起疏于监管企业的业绩（Walder，1992）。在这些相对不变的中国制度条件下，向市场机制和提高效率的转变将适得其反，而很难促进国有产权的改革（Kornai，1992）。案例研究证实，省政府常会部署大量补贴以支持政府看中的企业，以进一步实现省级而不是中央的目标或效率指标。例如，Xu和Yeh（2005）的研究表明，在广州市，预算软约束允许市政府在不符合市场逻辑或考虑利润和成本的情况下进行投资。Liu（2008）在山东政府观察到类似的模式。1993年7月，山东发表“关于加快发展地方企业集团的意见”，并迅速选出136个大型集团进行直接监管。1996年，山东将8个集团确定为“省级冠军”，旨在将其转变为类似于他们选择的对标企业韩国三星集团那样的大企业。对于省级冠军和其他被选出的企业，山东省政府针对每一个企业都制定了独立的经营计划，包括债转股，用进口技术升级企业，以优惠价格提供水、电、土地和运输，提供优惠的税收政策作为扩大的财政支持，利润保留计划和低息贷款等。例如，当这些企业连续三年亏损并且未能支付两年的贷款时，山东省政府豁免了这些企业的贷款利息。通过“银行与企业携手”政策，山东省政府给予大集团优先获得银行贷款和金融服务的资格。这些补贴创造了效率低下的国有企业，但也创造了省级冠军，其中一些还成为了国内的行业领导者，如海尔集团和青岛啤酒集团。