摘要：1949年《共同纲领》作为中华人民共和国的“建国纲领”，为中华人民共和国的成立提供了合法性依据和正当性基础，发挥了临时宪法作用。为了保证实施《共同纲领》，建立中华人民共和国法秩序统一机制，根据《共同纲领》制定的《中央人民政府组织法》明确了中央人民政府作为行使国家政权的最高机关，有权监督法律、法令以及施政方针的实施，由此形成了中华人民共和国成立初期的宪法实施机制。因此，中华人民共和国宪法实施监督制度的形成，应追溯到《共同纲领》，不能仅以“五四宪法”作为起点。在健全保证宪法全面实施制度的今天，回顾《共同纲领》起草以及实施过程中形成的宪法实施相关问题的讨论，有助于我们加深对宪法监督历史脉络的认识，不断完善我国宪法全面实施制度。

关键词：共同纲领；临时宪法；宪法实施；宪法监督；法律体系

一、问题提出

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)作为中华人民共和国的临时宪法，提出了社会发展的目标与蓝图，确立了中华人民共和国政治、经济、社会、文化、军事、外交等领域的基本政策，规定了公民的基本权利与自由。过去理论研究倾向于将1954年《中华人民共和国宪法》(以下简称“五四宪法”)第27条有关全国人大监督宪法实施职权规定，以及第31条有关全国人大常委会职权中包含的宪法实施因素，作为中华人民共和国宪法实施制度的开端，而认为《共同纲领》仅包含着宪法实施保障方面的精神。

这类观点有其一定道理，由于是一部临时宪法，《共同纲领》在文本中确实没有直接规定监督实施机制，而只是在文本的相关规定中包含着监督实施机制的因素，将具体实施保障内容通过《中央人民政府组织法》规定。不过这也表明，在中华人民共和国宪法发展过程中，宪法实施机制是历史产物，其形成自有其演变过程。《共同纲领》作为中华人民共和国成立的合法性与正当性基础，形成了以其为核心的“三大宪章”，构成了中华人民共和国宪法发展的里程碑，提供了中华人民共和国宪法实施保障的基础。因此，研究中华人民共和国宪法实施保障制度，有必要追溯到《共同纲领》，不能仅以“五四宪法”作为起点。

二、《共同纲领》实施规范

《共同纲领》实施规范由义务规范、立法监督与解释规范以及废除冲突规范等共同组成，初步形成了中华人民共和国法律秩序中规范控制机制，为“五四宪法”建立宪法监督制度奠定了规范和实践基础。

（一）义务规范

《共同纲领》中的义务规范是指为相关主体设置当为的拘束。例如，《共同纲领》序言指出：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。”这里明确了《共同纲领》的遵守主体，包括各单位、各级人民政府以及全国人民，也就是说，确立了《共同纲领》的普遍约束力。《共同纲领》第8条在国民义务的规定中明确：“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”作为义务性条款，本条明确了全体国民在《共同纲领》下应当遵守法律等具体的义务内容。总之，《共同纲领》在序言和总纲中设置了义务规范体系，为所有主体确立了不同层面的《共同纲领》实施义务。

（二）监督规范

在《共同纲领》确立的法秩序下，对立法的控制是实施《共同纲领》的重要形式，确立了由权力机关行使合法性审查权的体制。《共同纲领》第12条规定，“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”第13条规定，“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”

作为行使国家政权的最高机关，中央人民政府委员会负有保证《共同纲领》实施的法定职责。由于《共同纲领》并不是一部正式宪法，在具体文本中不规定监督的职责范围与形式，而是通过“三大宪章”之一的《中央人民政府组织法》明确了具体监督的规范体系与机制。在《中央人民政府组织法》第7条中明确了中央人民政府委员会制定法律并监督其执行的职权，规定：“中央人民政府委员会，依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，行使下列的职权：一、制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行。……”在《共同纲领》下，法律和法令是有区别的，当时的法令指国家机关在职责范围内规定的带有规范性、法律性的个别文书，不同于中央人民政府委员会颁布的法律。法令这一规范形式，一直持续到20世纪80年代初，到了1982年宪法全面修改时才删去“法令”一词。这不仅明确了中央人民政府委员会行使职权的依据是《共同纲领》，同时赋予其制定和解释法律的职权，并“监督其执行”，将监督权与立法、解释有机结合，有助于确立国家最高政权机关监督法律实施的体制。

（三）废除和修改规范

《共同纲领》确立了旧法律与新中国法律体系的规范关系和转换方式，规定了相关的权力主体与工作方法。《中央人民政府组织法》第7条(三)规定，中央人民政府委员会有权“废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令”，“批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定”。上述规定实际上明确了作为执行最高国家政权机关职权的中央人民政府委员会行使法律、法令的审查权。虽然当时主要针对的是政务院的决议和命令是否合乎法律、法令的合法性审查，但这种审查是根据《共同纲领》，所有法律、法令的制定必须符合《共同纲领》，不得与《共同纲领》相抵触。

三、《共同纲领》实施规范的实践

《共同纲领》所设置的实施规范体系，在《共同纲领》生效实施期间，在多个方面得到有效实践，推进了中华人民共和国的国家建设，形塑了中华人民共和国宪法实践的基本面貌。

（一）废除旧法律

在中华人民共和国即将成立，制定一部标志新政权诞生的根本大法成为必要的背景下，旧的法律清理和废除的任务摆在中国共产党面前。根据革命实践的需要，总结革命斗争的经验，1949年1月，《中共中央关于接管平津司法机关之建议》明确指出：“国民党政府一切法律无效，禁止在任何刑事民事案件中，援引任何国民党法律。法院一切审判，均依据军管会公布之法令及人民政府之政策处理。”2月22日，《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》发布，明确在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的“六法全书”应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的“六法全书”作为依据，而应该以人民的新的法律作依据，在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。这个《指示》是对旧法律规范效力的彻底否定，对解放区法律法令等规范效力的确立，实际上意味着基于《共同纲领》构建新的中国法律秩序，为革命战争在取得全国胜利后，废除旧法律，建立新法律秩序与宪法秩序确立了政策依据。

3月31日，华北人民政府主席董必武签署华北人民政府训令《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》，以响应党中央号召。训令称：“反动的法律和人民的法律，没有什么‘蝉联交代’可言，而是要彻底地全部废除国民党反动的法律”，“旧的必须彻底粉碎，新的才能顺利成长”。训令特别要求司法工作者“学习马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观，学习新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议，来搜集与研究人民自己的统治经验，制作出新的较完备的法律来”。由于当时华北人民政府同时承担地方政府与中央人民政府的某些职能，它所进行的废除旧法律秩序的一系列举措，实际上构成新宪法秩序的重要组成部分。

《共同纲领》第17条把中共中央“废除六法全书”指示进一步法律化，明确规定“废除国民党反对政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”，为建立新中国法律体系和司法制度奠定了最高法的依据。

（二）制定新法律

根据《共同纲领》，中央人民政府委员会、政务院等开展大量的立法活动，为新生的国家发展提供了法律基础。据统计，从1949年到1954年，全国政协全体会议、中央人民政府委员会、政务院以及所属各部门颁布并在全国范围内实施的重要法律、法令、办法、条例约150部。当时立法工作是制度建设、政权建设的重中之重，为社会变革提供了法律保障，在原有的革命法律的基础上改订和创制各种适合于当前需要的、合情合理的法律，并立即有效地实行。如全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法、省各界人民代表会议组织通则、市各界人民代表会议组织通则、县各界人民代表会议组织通则等。中央人民政府委员会通过的政务院及所属各机关组织通则、人民法院暂行组织条例、最高人民检察署暂行组织条例和各级地方人民检察署组织通则等，为政权建设提供了必要的法律基础。

《共同纲领》为国家立法活动提供统一依据的同时，要求所有立法都要符合《共同纲领》。这通常表现为，相关立法在第一条中明确以《共同纲领》为依据，并列明具体条款，以维护国家法制统一。如1950年4月13日中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国婚姻法》第Ⅰ章原则第1条中列举了《共同纲领》第6条“实行男女婚姻自由”原则，规定“实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法权益的新民主主义婚姻制度”。1951年2月20日中央人民政府委员会批准的《中华人民共和国惩治反革命条例》第1条规定：“根据中国人民政治协商会议共同纲领第七条的规定，为惩治反革命罪犯……特制定本条例”。《条例》草案由政务院政法委员会根据《共同纲领》第7条确立的原则草案，并经政务院政务会议通过后，提请中央人民政府委员会审查批准。1952年4月21日中央人民政府委员会公布施行的《中华人民共和国惩治贪污条例》第1条明确规定：“根据中国人民政治协商会议共同纲领第十八条严惩贪污的规定，特制定本条例。”1952年8月9日由中央人民政府委员会公布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第1条明确：“本纲要依据中国人民政治协商会议共同纲领第九条、第五十条、第五十一条、第五十二条及第五十三条之规定制定之。”除详细列举立法的依据外，第3条还对《共同纲领》在民族自治制度中的地位与指导作用做了概括性的表述，规定：“中国人民政治协商会议共同纲领，为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路，各民族自治区人民管理本民族内部事务，须遵循此总道路前进。”这种规范表述确立了《共同纲领》在法秩序中的地位，也成为落实《实施纲要》的重要原则。

除了《共同纲领》具体的规定外，《共同纲领》精神也成为政务院制定政策的依据。如《政务院关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》序言中指出，“依据中国人民政治协商会议共同纲领民族政策的基本精神，下列地区得建立民族民主联合政府……”。有些政务院批准的行政规范性文件，同时明示《共同纲领》的条文以及上位法的精神。如1952年6月27日，政务院批准、公安部公布的《管制反革命分子暂行办法》第1条规定：“……特根据中国人民政治协商会议共同纲领第七条之规定及惩治反革命条例之精神制定本办法。”另外，政务院做出决定时强调要依据《共同纲领》，使行政权的运行具有合宪性基础。如1952年2月22日，《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》依据《共同纲领》第5条和第9条的规定，“一切散居的少数民族成分的人民，均与当地汉族人民同样享有思想、言论出版、集会、结社、通讯、人身、居住、宗教信仰、游行示威的自由权，任何人不得加以歧视。”

总之，在新中国成立初期的立法过程中，《共同纲领》是基本依据与审查标准，规范着立法的形式和内容，确保法律、法令的制定符合《共同纲领》的原则与精神。

（三）法律解释权

《共同纲领》文本没有直接规定解释权与修改权，但在《中央人民政府组织法》中明确了法律解释权与修改权。因为根据《共同纲领》制定法律以及解释法律时，首先要判断是否符合《共同纲领》。有些学者在分析《共同纲领》局限性时提出，“修改和解释《共同纲领》也应当单独设置一章进行规定的内容，因为修改和解释对于具有宪法性质的《共同纲领》本身的实施和发展起着重要的推动作用，而在其条文中却没有对修改和解释的内容和程序进行相应的具体规定，这是《共同纲领》在文本结构上存在的又一个重要缺漏之处。”当时讨论《共同纲领》草案时，有代表曾提出应专条规定解释权与修改权的建议，但最终没有被采纳。如1949年9月9日《共同纲领》第二十组讨论时，储安平提出建议，“纲领未提解释权与修改权属于谁，应予补上”。在笔者看来，修改权与解释权通常是在宪法中作出规定，主要因应社会变迁，其修改和解释对象是宪法条文。由于《共同纲领》是一部国家建立和发展的纲领，发挥临时宪法作用，当时起草者们可能考虑修改与解释的规定可能适合于正式宪法，纲领本身不宜规定修改与解释程序。

（四）审查旧条约

《共同纲领》第55条确立了我国处理旧有条约、协调的基本原则。中央人民政府委员会第十七次会议批准中央人民政府政务院关于与外国订立条约、协定、议定书等的统一办法之决定。由此基本形成相应的规范体系和处理程序，可对旧条约逐一审查，然后决定对这些条约或予以承认，或废除，或修改，或重新谈判。例如对涉港的三个不平等条约，中国政府认为是非法无效的，认为“是侵略战争的结果，根据现代国际法原则，侵略战争产生的后果不予以承认”。中国成立之初，为了加强中苏关系，中央人民政府委员会多次听取、讨论和批准中苏建交、签订中苏友好同盟互助条约、苏联对中国建设问题的报告并作出决定。

对中外旧条约的审查，事实上是一项极其繁琐复杂、耗时费力的工程。按照外交任务的轻重缓急，对旧中外条约的全面审查工作是从1951年才开始启动的。条委会制定了“审查中外旧条约的五年计划”，明确了审查的范围、步骤、方法和时间安排等项，依循近代中外关系的发展脉络，从1952年到1956年分别审查完毕中英、中法、中美、中国与其他各国旧条约以及国民政府所参加的国际公约。

（五）维护国家领土主权

《共同纲领》虽然是临时宪法，但具有最高的规范效力，在国家统一中发挥了重要的宪法性作用。按照中国共产党提出的“国内和平协定(最后修正案)第二条第四款，《中华民国宪法》废除后，中国国家及人民所当遵循的根本法，应依新的政治协商会议及民主联合政府的决议处理之”。虽然由于蒋介石拒绝接受“国内和平协定”，这一条款没有产生实际效力，但作为和平谈判的原则，新生的政权明确否定了旧法统，特别是其宪法正当性、合法性。第四款所讲的民主联合政府的决议即对应后来的《共同纲领》，它成为中央人民政府施政的依据。同时，10月2日中央人民政府委员会第一次会议，决定接受《共同纲领》为中央人民政府的施政方针，向各外国政府宣布中华人民共和国中央人民政府为中国唯一合法政府，愿与遵守平等、互利及相互尊重领土主权原则的任何外国政府建立外交关系。

《共同纲领》第2条规定：“中华人民共和国中央人民政府必须负责将人民解放战争进行到底，解放中国全部领土”。这一条虽然没有列举规定我国领土的范围，但这一条中的“全部领土”包括台湾、澎湖、金门、马祖，确立了台湾地区的宪法地位，即台湾地区是中国领土不可分割的一部分，也成为现行宪法序言规定台湾地区的宪法地位的最初的表述与历史渊源。为了落实这一条，中央人民政府做出一系列努力，维护中国主权与领土完整。可以说，《共同纲领》相关规定，明确了新生政权诞生的正当性，宣扬国家主权，从国际法、宪法上切断国民党政府与主权之间的联系，使台湾问题成为主权下的“内政”。1950年11月28日，受中华人民共和国中央人民政府之命，伍修权在联合国安全理事会上控诉美国武装侵略中国领土台湾，以中央人民政府合法性为依据系统地阐明中国大陆对台湾问题的立场，“代表中华人民共和国中央人民政府再一次要求联合国驱逐国民党反动残余集团的‘代表’，接纳中华人民共和国的合法代表。”虽然在当时的国际环境下，中国仍未获得联合国代表权，但伍修权讲话宣示了中华人民共和国对它自己的领土台湾行使主权的坚定意志，展现新中国的风貌。这为新中国根据宪法恢复联合国席位、中华人民共和国中央人民政府为代表中国唯一合法政府的事实获得国际社会承认奠定基础。

四、通过实施维护《共同纲领》权威

在《共同纲领》的讨论、宣传和实施过程中，如何严格遵守和落实《共同纲领》成为社会普遍关注的话题，也成为监督实施的重要社会基础。如1950年6月14日至23日在北京举行的中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议的开幕词中，毛泽东特别强调，“我们有伟大而正确的共同纲领以为检查工作讨论问题的准则，共同纲领必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”在闭幕词中，毛泽东还把《共同纲领》作为进行自我批评的依据，提出“要达到巩固革命统一战线的目的，必须采取批评和自我批评的方法。采取这种方法时所用的标准，主要是我们现时的根本大法即共同纲领。我们在这次会议中，即根据共同纲领，采取了批评与自我批评的方法。这是一个很好的方法，是推动大家坚持真理、修正错误的很好的方法，是人民国家内全体革命人民进行自我教育和自我改造的唯一正确的方法。”1950年是《共同纲领》颁布实施的第一年，毛泽东等党和国家领导人非常尊重《共同纲领》，强调国家生活中严格遵守《共同纲领》的各项规定。在不同场合的讲话中，毛泽东高度评价《共同纲领》，并明确其为“根本大法”，要求国家生活中严格遵守《共同纲领》。由于《共同纲领》“切合实际而又坚定明确，清楚地指出了哪些事是不应该做而且必须做的，所以对刚刚诞生的人民共和国的各项工作，都起了规范和指导作用”。

《共同纲领》颁布后，国家机关和领导人都严格遵循共同纲领确定的程序，在具体工作中以《共同纲领》为依据，使国家生活中共同纲领成为最高的依据。如1950年5月谈基督教问题时，周恩来强调以《共同纲领》凝聚社会共识，特别是与宗教界如何团结的问题。他指出，“我们可以在《共同纲领》的基础上实行合作，这是我们一致同意的。《共同纲领》是四个阶级合作的基础。从各界来说，宗教界也是合作者之一。我们要彻底实行《共同纲领》，使四个阶级各得其所。”6月8日，周恩来在全国高等教育会议上的讲话中反复强调共同纲领的重要性，认为，“《共同纲领》第一条指明了我们反对什么，主张什么……我们主张什么?《共同纲领》说得很清楚，新民主主义教育是民族的、科学的、大众的教育”。1952年6月通过的《关于民主党派工作的决定》把《共同纲领》作为做好统战工作的重要依据，针对一些政策界限不明确的问题仍强调以《共同纲领》为依据进行解释和统一思想。《决定》谈到，“在今后一年内必须推动和帮助各民主党派认真地有系统地进行以共同纲领为中心的学习与实践相结合的思想改造运动。这是十分切要的和必不可少的。以《共同纲领》为统一的准则，不以工人阶级的立场和思想为统一的准则。”

五、为“五四宪法”建立保障制度提供经验

《共同纲领》实施五年的经验，为确立“五四宪法”的保障制度产生了重要影响。如1954年9月20日第一届全国人大第一次会议通过“五四宪法”后，为了使宪法与现行有效的法律、法令之间保持协调与统一，9月26日通过了《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》。《决议》指出：“所有自从一九四九年十月一日中华人民共和国建立以来，由中央人民政府制定、批准的现行法律、法令，除开同宪法相抵触的以外，一律继续有效”。该决议确立了“法律与宪法相互抵触原则”，是新中国第一个涉及宪法与法律、法令之间效力的规范性文件。立法基础的统一性与标准的确定，对于稳定当时的社会关系，维护法律体系的统一，特别是确立普通法律与宪法相抵触的原则提供了判断依据。10月17日全国人大常委会副委员长陈叔通针对宪法实施，提出两个建议，其中的一个建议是：全国人大决定，过去几年颁布的法律和条例与宪法不相抵触的都有效。但根据宪法的规定看，中央和地方颁布的法令中，有问题的不少，对这些问题的法令，由全国人大常委会处理还是由政府处理，应加以确定。1955年7月28日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会法案委员会关于兵役法《草案》的审查报告中提出“全国人民代表大会法案委员会一致认为，中华人民共和国兵役法(草案)符合中华人民共和国宪法的精神，符合国防建设的需要和全国人民的要求，除将草案第十八条“由国务院规定”修正为“由国务院根据国家需要和各地情况规定外”，其余各条完全同意原案。建议大会采纳上述修正意见，全案予以通过”。可以说，这是新中国最早对法律草案进行合宪性审查的范例，体现了《共同纲领》确立的国家法制统一的原则。

总之，《共同纲领》自产生起到“五四宪法”的颁布，一直是指导我国进行新民主主义建设的总的纲领性文件，起到了临时宪法的作用。《共同纲领》所确立的各项新民主主义的国家制度和社会制度在实际生活中得到了很好地尊重和有效地运行，形成了《共同纲领》实施机制，为新中国宪法保障制度的发展和完善提供了有益的经验。