叶  强

作者

在一般意义上，团结是共同体存续的纽带^[1]。没有团结，共同体就不可能健康发展。中国作为一个统一的多民族国家，民族团结是我国各族人民的生命线。根据社会经济生活的客观实际，适时运用有效的民族政策促进各民族平等团结、发展进步和共同繁荣，是我们党处理民族问题的显著制度优势。中华人民共和国成立以来的民族团结实践有力地推动了中华民族共同体的巩固，而如何激发中华民族共同体意识的能动作用，应对民族工作面临的“五个并存”的阶段性特征，推动民族团结事业更好更快发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦，习近平总书记纵观大势，在2014年中央第二次新疆工作座谈会上首次提出“牢固树立中华民族共同体意识”，在同年举行的中央民族工作会议上又提出“积极培育中华民族共同体意识”。在2017年党的十九大报告中，习近平总书记正式提出“铸牢中华民族共同体意识”。从“牢固树立”“积极培育”到“铸牢”，不仅深化了对民族团结政策的认识，而且对民族团结实践提出了更高的目标要求，意义重大。

随着“铸牢中华民族共同体意识”写入2017年的新党章和“中华民族”于2018年3月入宪，如何用法律来保障民族团结，并在民族团结立法中全面贯彻“铸牢中华民族共同体意识”，已成为一个新的实践和理论课题。可以说，从民族团结立法转向“铸牢中华民族共同体意识”立法将是近期我国民族法制演变的一个新趋势。当前，民族团结的国家立法相对较少，地方立法资源相对丰富。为此，观察“铸牢中华民族共同体意识”进入地方民族团结立法的进程，研讨民族团结立法与“铸牢中华民族共同体意识”立法之间的可能差距，可以为完善“铸牢中华民族共同体意识”的地方立法路径并进而推动国家立法提供理据。

    坚持“铸牢中华民族共同体意识”是维护民族团结的思想基础，也是实现民族团结的必要条件^[2]。如果说促进民族团结是我国民族政策的基本原则之一，那么“铸牢中华民族共同体意识”就是民族团结政策的灵魂，理应成为民族团结立法的目的。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》（中办发〔2018〕65号）就明确强调“新时代民族团结进步创建工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向”。“铸牢中华民族共同体意识”不单单是民族团结立法所欲实现的目标，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个领域的立法都应该贯彻。考虑到现阶段“铸牢中华民族共同体意识”更多体现于民族团结立法中，这里只考察其进入地方民族团结立法的过程。地方民族团结立法专门指以“民族团结”命名的法规，包括地方性法规和单行条例^[3]。查阅司法部“法律法规规章”数据库、国家民族事务委员会官方网站以及北大法宝等专业网站，截至2020年3月底，搜索到现行有效的以“民族团结”命名的法规合计16部，详见表1。

1.总体上，我国地方民族团结立法启动较晚，数量偏少。地方民族团结立法2009年年底开始启动，2010年后才得以施行。其中,2009年12月30日最早公布的《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》已于2015年底被修订。从数量上看，地方民族团结立法数量偏少。因为截至2020年3月底，我国共有5个自治区、30个自治州和120个自治县（旗），如果再算上民族自治地方以外的有立法权的地方，16部法规所占的比例就更少。从结构上看，青海省、西藏自治区等地的立法活动相对活跃，而内蒙古自治区、广西壮族自治区等地则立法相对延缓。

在这16部地方民族团结立法中，出现“铸牢中华民族共同体意识”（或者相关文字）的有9部，详见表2。

2.“铸牢中华民族共同体意识”进入地方立法的四个阶段。按照时间顺序，可以将这9部法规中“铸牢中华民族共同体意识”（或者相关文字）进入民族团结立法的进程划分为四个阶段。

首先是起步阶段，以《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》的实施为标志。该条例在第六条的规定中直接将习近平总书记于2014年5月28日在第二次中央新疆工作座谈会的重要讲话^[4]148作为条款内容，要求“牢固树立中华民族共同体意识”。

其次是铺开阶段，以青海省4个自治州的单行条例和《青海省促进民族团结进步条例》的实施为标志。这5部法规都在其第三条中将习近平总书记于2014年9月28日在中央民族工作会议上的重要讲话^[4]150作为条款内容，要求“坚持打牢中华民族共同体的思想基础”。

再次是深化阶段，以《云南省民族团结进步示范区建设条例》的实施为标志。该条例第一次在地方立法中将“铸牢中华民族共同体意识”写入，为后来的立法实践提供了借鉴意义。由于其制定于党的十九大之后，可能是吸收了习近平总书记在党的十九大报告中的最新表述。

最后是完备阶段，以《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》的制定为标志。该条例第一次将“铸牢中华民族共同体意识”写入第一条的立法目的中，作为统领民族团结立法的思想基础。条例在制定过程中由自治区党委精心组织，自治区人大高度重视，经过反复论证和修改，是地方立法的一次典范。

3.“铸牢中华民族共同体意识”进入地方民族团结立法是一个循序渐进的过程。从这一过程可以看出，首先，中央最新的民族政策精神尤其是习近平总书记关于民族团结的重要论述是推动地方民族团结立法的原动力。能否及时将中央最新要求反映到地方立法中，也是评判地方领导干部是否具有大局意识以及检验地方立法机关立法能力和立法队伍水平高低的重要标准。

其次，党的十八大以来，中央关于民族政策的表述处于发展之中，对“铸牢中华民族共同体意识”的定位有一个推进过程，成熟定型也需要一定的时间。而立法则具有一定的安定性，如果地方立法在某个时间节点采用了中央的最新精神，一旦中央此后又有新的表述，也就预示着地方立法由于不能及时按照后来的中央精神加以修订，其法规文本一出台可能就会滞后。这或许可以解释大多数民族自治地方为什么没有及时出台或者修订民族团结立法，也没有及时将 “铸牢中华民族共同体意识”反映到民族团结文本之中，可能在等待最佳的立法时机。

再次，从社会的发展来看，“铸牢中华民族共同体意识”属于一个新事物，是一个全新的立法调整领域，要不要立法、如何立法、立法后如何实施都是新问题。虽然现有的地方立法大多是直接照搬习近平总书记的重要讲话原文，还没有表现出成熟的立法技术，但是这些尝试为政策语言的法律化提供了试错的经验，地方立法机关由此可以通过不断的学习和试验提高立法水平。最后，当党中央关于“铸牢中华民族共同体意识”的认识和定位已经基本成型，并成为新时代民族团结进步创建工作的根本方向时，站在新的历史起点上回顾地方民族团结立法过去数十年来的实践，处理好民族团结与“铸牢中华民族共同体意识”的关系，提升“铸牢中华民族共同体意识”立法的境界，已经是摆在民族自治地方立法机关面前的紧要任务。在此背景下，总结地方民族团结立法经验，梳理“铸牢中华民族共同体意识”立法的要求和任务，顺应从民族团结立法向“铸牢中华民族共同体意识”立法的变迁，时机已经成熟。

从9部涉及“铸牢中华民族共同体意识”的地方民族团结法规的文本来看，其呈现出两个基本特点：一是对于如何看待“铸牢中华民族共同体意识”的法律地位经历了一个认识变化的过程。除了最新的《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》将其放入第一条立法目的之外，其他八部法规都是置于第三条至第六条之间。二是对于如何在法律文本中表述“铸牢中华民族共同体意识”的内容也经历了一个总结和提炼的过程。最开始大多数法规文本都是直接摘录习近平总书记的重要讲话，从《云南省民族团结进步示范区建设条例》开始有意识地加以改造和创制。如果说“铸牢中华民族共同体意识”进入法律文本是一项复杂的技术工程，那么其前提则需要回答一系列问题，主要包括：“铸牢中华民族共同体意识”的规范内涵是什么？“铸牢中华民族共同体意识”和民族团结的关系怎么样？“铸牢中华民族共同体意识”的规范功能有哪些？而回答这些问题都需要从法规文本与现实的观照中进行。

1.“铸牢中华民族共同体意识”的规范内涵。“铸牢中华民族共同体意识”的前提，是理解何谓“中华民族共同体意识”。目前民族学、政治学研究“中华民族共同体意识”的文献非常多，一种具有广泛影响的定义将其界定为：“中华人民共和国国民在体认彼此生存发展的共性条件与历史基础上，秉持共善价值规范与能动维护意愿的复兴凝聚心态。”^[5]这种定义的启发性在于，其彰显了各族人民在共同体中的主体地位，但是从规范性的角度观察，该定义仍不够清晰，如没有回答共同体内外的法律关系，没有揭示共同体包含的内容。2018年“中华民族”入宪，为理解地方民族团结法规中的“中华民族共同体意识”提供了根本法依据。宪法中的“中华民族”体现了作为一个整体的民族观念，可以定性为中国的“国家民族”(state nation)，其主要处理的是中华民族与各民族之间的宪法关系^[6]。这种宪法关系可以说是中央与地方关系在民族事务上的进一步深化，其表明中央与地方关系的法治化应以维系中华民族共同体为归宿。由此出发，“中华民族共同体意识”应该理解为是在合理界定中华民族与各民族权利义务的基础上维系中华民族共同体的情感归属、价值观念和社会心态的总和。

那么“中华民族共同体意识”为什么需要“铸牢”呢？从共同体的形成来看，其主要有两种方式：一种是自发的，一种是建构的。自发的共同体主要发生于小型社会中，而建构的共同体发生于超大范围的陌生人社会中^[7]。 “中华民族”虽然有深远的历史渊源，但主要是在近代中国救亡图存的大背景下受西方列强的外力刺激而催生、自觉的，本身具有国家建构的性质。虽然中华民族多元一体格局在历史发展的长河中确实具有自发生成的因素，但是这些自发因素在现代国际竞争秩序下面临着危机，日益复杂的民族事务治理环境呼唤着国家建构的介入。从“中华民族共同体意识”的规范出发，“铸牢中华民族共同体意识”的关键点在于通过合理划定中华民族与各民族权利义务，使得各民族对中华民族共同体履行忠诚义务，中华民族共同体对于各民族承担保护责任。

具体到地方民族团结立法中的“铸牢中华民族共同体意识”，也应该从中华民族与各民族的法律关系中加以理解。由于处理我国中央与地方关系遵循的原则不是分权原则，而是授权原则，地方政权机关只是由中央政府授权的前提下，在其所辖地域内进行地方事务治理，那么地方立法在回应“铸牢中华民族共同体意识”时，应该以中央代理人的身份处理好本地的民族整体与各个民族之间的法律关系， 确保本地的各民族人民得到充分的人权保障。

2.“铸牢中华民族共同体意识”和民族团结的关系。“中华民族共同体”作为一个崭新的概念，是中国共产党人对当下我国民族关系发展状况的客观描述和对我国民族关系本质特征的最新概括^[8]。如果说走向“中华民族共同体”是新时代解决民族问题的根本目标，那么“铸牢中华民族共同体意识”和民族团结应该都是强化与巩固中华民族共同体的手段。从规范性来看，“民族团结”是出现在我国宪法文本中的，分别在“序言”“总纲”和“公民的基本权利和义务”中各出现一次。有学者据此分别研究了这三次不同的规范含义，认为宪法文本中的“民族团结”是一个包含了民族内部的团结，各民族之间的团结以及作为公民义务的中华民族大团结等不同维度的多重结构^[9]。这种观点非常有见地，也很精细化，但可能依然面临某种责难：一旦承认在一部宪法中同一个语词解释的多义性，那么宪法中的其他词汇是否都要接受这样的解释检验？换一种问法，是否存在一种总体的民族团结观念可以将这三种层次的“民族团结”整合起来？有学者就认为，我国宪法的精神就是团结精神，整部宪法就是一部团结宪章^[10]。这种观点实际上是把“团结”理解为一种类似于元概念的本体，但问题在于：如果“团结”是一种元概念，是不是就不存在一个位于“团结”之上的概念了呢？事实并非如此。因为当时“中华民族”尚未入宪，“铸牢中华民族共同体意识”还没有成为一种主流话语，学者对宪法文本的认识还没有从“中华民族”的高度进行。

如今从“中华民族”入宪的语境下再来理解“民族团结”，可以认为“民族团结”之上还有统合概念，这就是“中华民族共同体”。我国宪法服务的根本目的在于通过构筑“中华民族共同体”，实现中华民族伟大复兴的中国梦。由此，“中华民族共同体”是统领民族团结的上位概念。“铸牢中华民族共同体意识”和民族团结都是构筑“中华民族共同体”的方式。如果在地方民族团结立法中，以“推进民族团结进步事业”为目标，就很难把“铸牢中华民族共同体意识”的重要性挖掘出来，目前的法规文本就存在此问题，而这也在某种程度上阻碍了“铸牢中华民族共同体意识”的法律化。

3.“铸牢中华民族共同体意识”的规范功能。从目前“铸牢中华民族共同体意识”在9部地方民族团结法规的位置及其文本表述来看，其规范功能并不是很清晰。《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》第一至第六条（第二条除外）都在讲民族团结的重要性，其中第一条讲为什么要推进民族团结，第三条讲维护民族团结是公民的基本义务，第四条讲民族团结事业与中国特色社会主义伟大事业之间的关系，第五条讲发展民族团结应该坚持的“五个原则”，第六条讲发展民族团结应该牢固树立的思想和意识，其中就包含中华民族共同体意识，其目的就在于增进“五个认同”。从这五个条文的内容来看，其互相之间可以进行合并，例如第一条、第四条和第六条的内容在规范性上就可以合并为一个条文。就第六条来看，牢固树立中华民族共同体意识是促进民族团结的方式，其最终目的是为了增进“五个认同”。这个逻辑可能有问题，因为团结的本质就是认同，如果把“认同”作为团结的目的，这在逻辑上是说不通的。合理的逻辑可能是：“五个认同”是国家统一、民族团结、社会稳定的思想基础，通过“五个认同”培养和树立中华民族共同体意识^[11]。《云南省民族团结进步示范区建设条例》第四条在逻辑上就把“五个认同”和“铸牢中华民族共同体意识”的关系理顺了，但是结合《青海省促进民族团结进步条例》以及其省内的其他四部单行条例，却引出了一个新问题，即“铸牢中华民族共同体意识”是目的还是原则？因为青海省的五部法规都在第三条中将作为政策语言的“八个坚持”^[12]直接写入，从规范性的角度看，这“八个坚持”应该就是八条原则。由于“坚持打牢中华民族共同体的思想基础”是“八个坚持”之一，那么其应该具有原则的规范功能。有学者也认为，铸牢中华民族共同体意识既是民族工作主题主线，也是其他各项工作都需要遵循的重要原则^[13]。如果不从原则的角度来理解“铸牢中华民族共同体意识”，地方立法在架构具体的法规条款时可能会割裂各个领域、各项工作之间的联系，不能形成制度的合力。

但是，随着习近平总书记对民族工作论述的进一步深化，他对“中华民族共同体”的表述也发生了变化。在党的十九大报告中，习近平总书记首次提出了“铸牢中华民族共同体意识”，又在2019年全国民族团结进步表彰大会上发表重要讲话，强调“把维护国家统一和民族团结作为各民族最高利益”，并从九个方面对新中国70年民族工作经验进行了高度概括，即“九个坚持”^[14]，其中之一是“坚持促进各民族交往交流交融，不断铸牢中华民族共同体意识”。从这些表述可以看到，一方面，“铸牢中华民族共同体意识”是“九个坚持”的重要内容，理应具有原则的规范功能；另一方面，从“铸牢中华民族共同体意识”和民族团结的关系看，由于民族团结是我国各族人民的最高利益，而“铸牢中华民族共同体意识”是促进民族团结的必要条件，那么在民族团结立法中，其也应该成为立法目的。因为只有通过立法保障了“铸牢中华民族共同体意识”，民族团结才得以实现。

由此可见，“铸牢中华民族共同体意识”在民族团结立法中应同时具有法律原则和立法目的的双重规范功能。这两种功能类似于“平等”在宪法中的地位：一方面，平等即是原则，要求公民在法律面前一律平等，并获得平等的待遇和司法保护；另一方面，平等又是目的，法律和政策的价值归属即在于促进社会公平正义。相应的，当“铸牢中华民族共同体意识”作为原则时，即要求在各个领域都要坚持打牢中华民族共同体的思想基础；当其作为目的时，即将“铸牢中华民族共同体意识”作为评价民族团结事业工作好坏的标准。为此，地方民族团结立法应该从这两个方面加以完善，进而提高民族团结立法水平。

如何做好“铸牢中华民族共同体意识”立法工作，中共中央办公厅、国务院办公厅在党的十九大召开后及时印发了《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》（中办发〔2018〕65号）。根据这个意见，国家民委等四部门于2020年1月下发了《关于进一步做好新形势下民族团结进步创建工作的指导意见》（民委发﹝2020﹞7号）。《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》总结提炼了很多好的观点，并指明了要求，如强调“中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂”，并要求“新时代民族团结进步创建工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向”。《关于进一步做好新形势下民族团结进步创建工作的指导意见》从“加强中华民族共同体意识教育”等七个方面就新时代如何做好民族团结进步创建工作提供了具体指引。根据这两个意见，结合前面的论述，就完善“铸牢中华民族共同体意识”的地方立法路径提出如下三点建议。

1.深刻理解从民族团结立法向“铸牢中华民族共同体意识”立法转向的重大意义。从我国民族团结进步创建的历史来看，其经历了萌芽与发端到全面推进的一系列变迁过程，虽然取得了很大的成就，但是在新时代仍然面临着认识有待提高、方式方法有待创新、制度化规范化有待提升、工作实效有待增强、工作合力有待加强等问题^[15]。从地方团结立法的文本来看，其同习近平总书记对“铸牢中华民族共同体意识”的定位以及中央最新的两份指导意见还有不小差距，这其中最大的一个问题，是没有把“铸牢中华民族共同体意识”与民族团结的关系理清楚，即没有深刻理解“新时代民族团结进步创建工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向”。由此，民族团结立法向“铸牢中华民族共同体意识”立法转向是今后我国地方民族团结立法的一个重要趋势。

2.在立法文本上，应从立法目的和基本原则的双重角度来架构“铸牢中华民族共同体意识”规范。民族团结立法的最终目的在于“铸牢中华民族共同体意识”，这方面很值得借鉴《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》第一条的规定。从立法学原理来看，立法目的应少而精。立法目的太多，可能会导致在规范设置时顾此失彼。一些不是很紧要的但也需要保护的目的可以放在立法原则中来表述。从“新时代民族团结进步创建工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向”的要求来看，可以认为民族团结立法只有一个立法目的，这就是“铸牢中华民族共同体意识”。从“铸牢中华民族共同体意识”作为基本原则的要求来看，目前的民族团结立法更多地是把宣传教育作为重点工作，也就是把重点放在意识形态领域，实际上“铸牢中华民族共同体意识”涵盖的内容远不止如此。党的十八大已经从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标，那么“铸牢中华民族共同体意识”也应该置入这一总体布局之中。例如民族团结立法中不能不顾及经济方面。当前扶贫攻坚进入最后的决胜阶段，实现脱贫奔小康就要确保少数民族一个都不能少。如果不能保证各民族之间的发展均衡，自然会影响到中华民族共同体意识的铸牢。

3.注重政策文本向法律文本转化。习近平总书记在2014年中央民族工作会议上发表的重要讲话中阐述了“用法律来保障民族团结”的重要思想。“用法律来保障民族团结”并不是要否定民族政策的作用^[16]，但是当把民族政策转化为法律文本时，就不能不注重法律语言的运用。立法是一门严谨的科学，如果不经过转化直接将政策语言置入法律文本之中，会严重影响到法律实施的效力。考虑到民族自治地方在立法人才配置方面的短板，可以发挥中国特色社会主义制度的优势，坚持“全国一盘棋”，即采用“结对子”的方式，由东部省份与民族自治地方签署行政协议，对其进行 “立法精准帮扶”。还可以通过立法外包的方式，调动高等法学院校的专家资源。但是，关键还是要提高民族自治地方立法队伍的立法能力，为此国家可以出台专门的民族自治地方立法人才规划，为改善民族自治地方的立法能力提供制度支持。

“铸牢中华民族共同体意识”在民族团结立法中先行先试，积累了一定的经验。如何根据国内外民族事务治理的最新变化，进一步贯彻习近平总书记关于“铸牢中华民族共同体意识”的重要思想，都是一个未竟的课题。为此，从法学视域继续挖掘“铸牢中华民族共同体意识”的法理基础，将有助于推动“铸牢中华民族共同体意识”立法的完善。