我国导游人员管理体制的变迁

桂林理工大学旅游学院  贺剑武

在国际旅游界中，普遍存在着“没有导游的旅行是不完善的旅行，甚至是没有灵魂的旅行”的观点。而在旅游实践中，导游人员无疑是最直接面对旅游者的第一接待主体。可以说，导游人员是旅游者享受旅游之美的最大助力者。然而最近几年，在我国屡屡出现一些导游人员的负面新闻，甚至包括导游辱骂游客等恶性事件。人们不禁问：在人们心目中曾经光鲜华丽的导游怎么啦？为什么会出现这样的情况？各方面的学者专家对此进行了许多分析，提出了各种意见。本文试图以我国导游人员管理体制的变迁角度进行分析，从中发现一些因素，可以部分回答这个问题。

一、国外导游管理体制情况

从政府的导游管理体制上看，目前世界上主要有严格型和宽松型两种。严格型的导游管理体制在资本主义国家中以新加坡、日本、以色列较为典型，这三个国家对导游及导游服务的全过程都进行了严格有效的管理。这三个国家均规定，想要申请成为导游工作者，必须参加并通过全国统一组织的导游资格考试，才能取得导游资格。非法从事导游工作将会受到严厉的处罚。日本的导游要求具有相当高的素质，且必须经过严格的筛选。日本人把考导游视为登龙门，《读卖新闻》甚至指出，这种考试比考日本第一流的大学东京大学还难。日本对导游实行全国统考的制度始于1949年，必须过三关：外语笔试、口试及面试（人物考察）和综合考试（日本地理、历史、产业、经济、政治和文化）。考试合格后，还必须参加受运输省委托的日本国际观光振兴会组织的短期培训，取得相应的都、道、府、县知事颁发的许可证方可正式上岗。

许多国家虽然存在对导游的管理，但并不严格和全面。这种宽松型的导游管理体制国家以澳大利亚、英国、美国、德国为代表，导游资格考试不是必须的（澳大利亚、英国、美国）或者干脆没有导游资格考试（德国），对导游人员的监督和管理主要依靠导游的雇主—旅行社和服务对象—旅游者进行。以美国为代表的西方国家对导游的分类较细，具体包括四种类型，即景区代表（resort representative）、向导（guide）、区域向导（area manager）、领队（courier/escort）。

一般而言，采取哪种导游管理体制及其类型取决于一国的旅游发展模式，而一国的旅游发展模式又取决于其社会体制和经济发展水平。以上两种不同类型的导游管理体制，正好对应于经济社会发展不同而划分出的两种不同类型的国家：即宽松型的导游管理体制主要存在于较早发达的国家，而严格型的导游管理体制存在于经济发展相对时间较晚的国家和发展中国家。

二、新中国成立后到改革开放前的导游管理体制

我国现行的导游管理体制是从20世纪50年代的干部管理体制演变而来的（新中国成立以前的我国导游管理体制由于对现行导游管理体制影响不大，故不在本文讨论范围之内），与世界各国的导游管理体制相比有自己的特殊性。

从新中国成立到1978年初，我国的旅行社业一直是行政机关的附属办事机构，外事接待成了旅行社业务运作的核心，在中央人民政府的组织架构中，中国旅行游览事业管理局与中国国际旅行社合署办公，隶属于国家外交部。在地方上，旅行社的主管机构也与外事办公室时分时合，始终没有脱离行政事业序列编制。

作为旅行社接待工作的主要执行者，这一阶段的我国导游人员---此时称为翻译陪同人员—也随着我国旅行社业的发展壮大而逐渐形成：1949年11月新中国第一家旅行社“华侨服务社”在福建厦门成立，随之出现新中国最早的导游人员；1954年4月中国国际旅行社总社在北京成立，随后在各地设立分支社，主要负责接待外宾，也建立了相应的翻译陪同队伍；1964年6月国务院批准设立“中国旅行游览事业管理局”作为国务院直属机构，加强对旅游事业的组织和领导---也包括对翻译陪同人员的管理。这一阶段的全国翻译陪同人员大约有两三百人，从来源上看，他们主要来源于各个大专院校语言专业的毕业生，政治、知识、外语三方面的素质和水平较高；从工作岗位性质上看，他们属于国家干部，结构较为稳定；他们的工作用语言有十几种，为我国旅游事业的发展以及创立中国导游风格、总结导游经验等做了大量的工作。

这一时期的导游人员队伍，人数不多，较为精干，政治、经济地位较高，知识水平、外语能力在当时代的中国属于顶级行列。其代表性的人物有：中国国际旅行社原培训部主任王连义，桂林市旅游局原副局长刘絮言女士等。其中，刘絮言女士于1976年在桂林作为翻译陪同接待美国前总统尼克松可谓是这一时期导游人员（翻译陪同）工作的典型事例。

三、改革开放后我国的导游管理体制

随着改革开放后我国旅游业的快速发展，我国的导游管理体制也进行了相应的变革。现行的导游管理体制有以下几个方面的明显特征：一、部分导游人员仍然归旅行社管理，部分地区已经实现了社会化的专业管理（但仍存在市场开放不够的问题）；二、实行了导游国家考试制度；三、导游人员的分等定级制度还有待进一步完善。具体来说，我国现行的导游人员管理体制主要包括以下几个方面的变迁：

---导游资格考试和资格认证制度

我国的导游资格考试制度产生于20世纪80年代后期。经国务院批准，国家旅游局于1987年11月发布的《导游人员管理暂行规定》规定：导游人员是指为旅行者（包括旅行团）组织安排旅行和游览事项，提供向导、讲解和旅途服务的人员。欲从事导游服务工作的人员，必须“考试合格，办理登记注册手续，方可担任导游工作”。1988年11月，国家旅游局印发的《关于对全国导游人员进行资格考试的意见》提出，“只有通过考试合格获得资格证书，并领取《中华人民共和国导游员证书》或《临时导游员证书》后，才能担任导游员，否则，不能单独接待客人”。从1989年起，我国在全国范围内全面推行导游资格考试制度。1999年第263号国务院令《导游人员管理条例》第三条和第四条再一次明确规定：“国家实行统一的导游人员资格考试制度。”“在中华人民共和国境内从事导游工作，必须取得导游证。取得导游人员资格证书的，经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记，方可持所订立的劳动合同或者登记材料，向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政管理部门申请领取导游证”。2001年后，国家旅游局把组织导游资格考试的权力下放到各个省、自治区、直辖市旅游行政管理部门，形成至今由各个省级旅游行政管理部门单独组织各自行政区域范围内的导游资格考试，国家旅游局进行监督并予以承认和发放导游资格证的格局。

---导游证书管理制度

1988年1月，国家旅游局颁发了《关于颁发中华人民共和国导游证书的暂行办法》，规定“导游证书是国家从事导游工作人员的证件，由国家旅游局统一制作，导游人员在工作时必须随身携带。从同年起，我国开始实行导游人员持证上岗制度”。1999年的《导游人员管理条例》也规定了“导游人员进行导游活动时，应当佩戴导游证”。

---导游教育培训制度

导游教育培训制度主要包括三个方面：资格考试教育、上岗培训和在职培训。1999年的《导游管理条例》增加了对导游人员提高业务素质和技能的义务要求和导游等级制度的规定。由于在我国旅游业管理体系中，导游业务被置于极端重要的地位，导游人员的素质、技能状况就显得非常关键，所以法规明确规定导游人员具有提高素质和技能的义务。在2001年12月国家旅游局颁布的《导游人员管理实施办法》中第二十五条，明确提出 “导游人员必须参加所在地旅游行政管理部门举办的年审培训。培训时间应根据导游业务需要灵活安排。每年累计培训时间不得少于56小时”。

---导游合同管理制度

1989年2月，国家旅游局颁布了《关于对导游人员实行合同管理的通知》，宣布对全国导游人员在统考合格发证的同时，实行合同管理。凡未签订导游服务合同者，一律不予注册和颁发导游证书。导游和旅行社签订的导游服务合同，必须明确规定双方各自承担的义务，重点在导游服务工作方面做出了有约束力和具有较强的可操作性的规定。为此，国家旅游局制定了一份合同范本随通知下发全国各地。1999年《导游人员管理条例》第九条，要求“导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他方式直接承揽导游业务，进行导游活动”。

---导游人员的计分管理制度和年审管理制度

2001年12月，在国家旅游局颁布的《导游人员管理实施办法》仿照我国机动车驾驶证的管理制度推出了导游人员的计分管理制度和年审管理制度。在计分制度中，推行国家、省、所在地旅游行政管理部门的三级管理制度，并实行年度十分制。《导游人员管理实施办法》中详细列出了导游人员各项违规言行的扣除分值，并实行与年审结合进行年度审核后分值清零的办法。而在导游人员的年审制度中，同样为国家、省、所在地旅游行政管理部门的三级管理制度，在实践操作中，把年审的通过与计分结合起来，规定“一次扣分达到10分，不予通过年审。累计扣分达到10分的，暂缓通过年审。一次被扣8分的，全行业通报。一次被扣6分的，警告批评。暂缓通过年审的，通过培训和整改后，方可重新上岗。”对于导游人员的日常管理则下放给导游人员所在旅行社和导游服务公司，“旅行社或导游管理服务机构应为注册的导游人员建立档案，对导游人员进行工作培训和指导，建立对导游人员工作情况的检查、考核和奖惩的内部管理机制，接受并处理对导游人员的投诉，负责对导游人员年审的初评。”

---旅游经营企业（旅行社）导游人员管理制度及收入机制

从行业习惯上，导游人员分为领队、全陪、地陪与景点讲解员。其中，景点讲解员由景区企业管理，不需获得导游证即可上岗，其收入主要来源于旅游企业赋予的工资、企业内部经营项目的提成以及少数游客给予的小费。领队、全陪、地陪均需获得导游证（领队还需另外取得领队证）并经旅行社聘请后持证上岗。旅行社对导游人员的管理主要有正式员工、长期聘请、临时聘请等方式，其收入主要有工资（正式员工）、从事导游业务时的津贴和佣金。1998年，上海春秋旅行社率先在本旅行社长期聘请的导游人员中推行分级定等制度，将导游人员分为一二三等，分别给予每天150元、100元、50元的带团津贴，并对导游人员等级实行三个月一次的动态评级。上海春秋的做法，极大地推动了导游人员的正规化管理。

四、我国导游管理体制的前景展望

  各国无论采取何种类型的导游人员管理制度，只要适应本国国情并能促进旅游业的发展都是可取的，从我国导游人员管理体制发展来看，其符合世界旅游业的发展规律，且采用的是较为严格型的导游管理体制。随着我国宏观环境和旅游业的不断发展，我国的导游管理体制将逐步过渡到发达国家普遍采用的宽松的管理体制。

   导游处于旅游服务活动的中心环节，引导旅游者完成旅游消费的全过程。导游人员队伍素质的高低，将直接影响旅行社服务质量和旅行社经营目标的实现。同时，导游人员也集中体现了我国旅游业的精神风貌。因此，国家的旅游行政管理部门与旅游经营企业都十分重视导游队伍的建设与管理。随着我国市场经济体制的逐步完善和政府部门的进一步简政放权，我国导游管理体制未来的发展前景主要有以下四个基本要点：

1、坚持实行导游人员的资格考试和持证上岗制度，以此来推动导游人员的培训和素质的提高。只是在具体行政行为上，全国不同发展程度的地区会有不同的做法。

2、实行自由职业制度，以供过于求的市场关系和自然流动的从业人员来保证导游质量的稳定与提高。

3、导游人员的收入一般处于社会平均水平以上，以保证导游人员有足够的物质激励做好本职工作。

4、坚持比较严格的导游管理法规和行政管理措施，以约束导游人员的违规行为。

5、旅游经营企业（旅行社）对于导游人员的管理措施，只可能是在国家导游人员管理制度与旅行社出于自身发展的需要所采取的具体管理措施相结合的产物。

案例使用说明

一、  教学目的和用途

1、适用的课程、对象：本案例适用于旅游行政管理、旅游企业管理等课程以及旅游从业人员的培训等。

2、教学目标：能够从分析导游人员管理体制的变迁中总结规律，展望前景，就是能够从历史看到未来；另外能够进行横向比较，援引他国长处，即“它山之石可以攻玉”。

二、启发思考题：

1、我国导游管理体制属于哪种类型？

2、我国导游人员的收入机制应当如何变革？

3、如何加强导游人员的培训教育机制？

4、导游资格证与导游证有何区别？可以（应该）合二为一吗？