摘 要：学生参与权作为一项新兴权利，是新时代背景下对受教育权的细化，在推进校园治理与改革、保障学生受教育权方面具有重大意义。然而在现行的立法模式下，学生参与权规范数量不足、体系性弱、操作性差，导致实践中学生的参与权一再被忽视。当前，在教育法典编纂的背景下，学生参与权入典应遵循“区分主体，明晰权责”的指导思想，按照“先总后分”的体例，在系统整合并细化现有规范的基础上增设激励、责任条款，最终构建一个涵盖事前、事中、事后参与的规范体系，形成对教育权利的全面保护。
关键词：教育法典；学生参与权；受教育权；教育权利
参与权作为学生的一项重要权利，在推进校园民主治理的进程中发挥着不可估量的作用。然而，纵观我国现行的法律法规，有关参与权的规定散见于《高等教育法》《中小学教育惩戒规则》等教育单行法中，缺乏统一规定。在教育法典编纂工作已经启动的背景下，如何系统性地整合现有规定并加以创新，最终构建一套体系化、严密化的学生参与权保护规则也就成为亟待解决的问题。本文力图通过分析学生参与权的性质及其保护的必要性、特殊性，反思现行立法模式下对学生参与权保护的不足，借鉴比较法的立法经验，以期推进教育法典编纂工作，促进对学生参与权的全面保护。
一、学生参与权的基本内涵与法理证成
（一）学生参与权的概念与特质
20世纪后半期以来，伴随学生权利意识的觉醒，学生参与校园治理开始逐渐成为世界教育管理发展的趋势。而学生参与权作为学生参与校园治理的基础性权利，我国目前还鲜有相关教材和著作对其进行讨论。笔者认为，其背后存在两个原因；一是我国《教育法》并没有在学生权利一章中明确规定学生参与权，因此学者往往将研究重点放在那些已经被实体法明确定义并保护的权利当中；二是受“特别权力关系”理论的影响，长期以来学生在教育法律关系中一直被认为处于被管理、被领导的地位，而参与权本身恰恰强调的是学生的自主决策和参与，是对传统理论的一大冲击。有鉴于此，在探究学生参与权的保护路径之前，有必要对其概念与特质进行系统梳理。
1. 学生参与权的内涵与外延
“参与”一词意为“参加事物的计划、讨论、处理”。对于参与权的内涵，学界有观点认为“学生参与权是指法律赋予学生的有效参加大学事务管理，特别是参与大学决策，并承担相应义务的程序性权利”。也有学者对此持不同意见，认为“学生参与权是指作为学校管理相对人所享有的，充分而有效地参与到学校事务的管理过程中，并发挥其积极的影响和作用的权利”。第一种观点实则限缩了参与权的范围，原因有二：第一，虽然目前学界主流观点认为学生参与权的主体仅包括高校学生，但在笔者看来，中小学生不应被排除在外，一方面，中小学生已经具备了一定的智识水平，能够认识到自己行为的意义以及可能引发的后果，故应当允许其通过参与校园事务进行适当的锻炼。另一方面，《未成年人学校保护规定》第16条也以规章的形式肯定了未成年学生的参与权和表达权，为中小学生的参与权保护提供了法律指引。当然受制于中小学生的智识水平，其参与权势必会受到相应的限制，第二，学生参与权也不应被定义为单纯的程序性权利。程序性权利与实体性权利的最大区别在于是否能够直接影响到权利人的实际利害关系，显然参与权不但包括确保程序正义能够得到实现的申辩权、申诉权等程序性权利，也包括表达权、监督权等直接在法律主体间形成权利义务关系的实体性权利。第二种观点较为可取，但其没有突出学生的自主性，这恰恰也是参与权的特点之一。在参与权的指引下，学生能够充分发挥主观能动性，自主参与到校园事务中而非被动地接受学校的安排。综上所述，学生参与权指的是中小学生在学校和教师的引导下参与到特定活动或大学生自主自发地参与到学校事务的管理过程中的综合性权利。
就学生参与权的外延，笔者结合现行法律规范以及传统理论，认为应当包括以下权利：
第一，结社权。此处的结社乃学生自发地组成学生社团。我国《高等教育法》第57条明确承认了高等学校学生的结社权。事实上，随着社会经济的发展，我国已经有相当一部分中小学允许学生创建社团，参与到校园事务当中。结社权虽是学生自主参与校园事务的权能，但也必须限制在合理的限度内，否则会侵害学校的自治权。
第二，表达权。即学生充分表达自己的意愿并参与到校园规章制定及其他事项决定的过程中的权利。表达权的表现形式十分丰富，常见的有吸纳学生代表参与学校章程的制定、聘任“校长学生助理”等等。应当明确的是，表达权并非大学生独有。中小学生虽然不具有完全民事行为能力，但也是学校管理的一分子，他们的表达自由应该得到法律保护。但要注意的是，中小学生不宜拥有参与重大事项决策的权利。原因在于，决策的制定需要具备专业性与科学性，而中小学生智识发育尚不完善，其判断力和知识储备显然不及成年人。同时相较于大学生，中小学生的主要任务还是巩固知识，不宜分散过多精力参与到与学习计划无关的活动中。
第三，监督权。即学生享有的监督教师及其他校内工作人员并提出批评建议的权利。例如，目前不少高校都实行了教师评价制度。学生可经由教学管理系统中的匿名评价功能对老师的教学质量进行评分，而校方亦会根据学生的评价对教师进行奖惩，从而倒逼教师提高教学水平，提升课堂教学质量。
第四，校内救济权。即学生实体权利受到侵害或对涉及自身利益的处理决定或其他事项不服时可以向校方主张的权利。校内救济权是具有双重属性的权利。一方面学生须以自己的名义参与到校园事务之中以防止校方独裁独断，具有参与权的性质；另一方面校内救济权是救济权的表现形式之一，与行政申诉权、行政复议权、行政诉权共同组成了学生权利的救济体系。一般认为，校内救济权包括知情权、申辩权、申诉权等权利。
2. 学生参与权保护的必要性
从学生参与权的内涵与外延可以看出，其概念范畴囊括了校园生活的方方面面。随着教育法典立法工作的推进，加强学生参与权立法保护的呼声也日益强烈。法律保护学生参与权的必要性，主要体现在以下三个方面：
首先，充分保护学生参与权是校园民主治理的应有之义。教育部《关于加强依法治校的若干意见》第3条第3项就明确指出，要“推进民主建设，完善民主监督”。校园民主就是要求在校园治理的过程中，尽可能地吸纳学生、教师、家长等多元教育法主体参与，使得最终的决策更加科学化。学生作为教育法的重要主体，一方面相较于家长更了解校园日常事务；另一方面，相较于教师更能站在自己的立场维护应有的权益。让学生参与到校园事务之中，充分表达自己的意见，能够促使校园治理不断向民主化迈进。
其次，充分保护学生参与权是保障学生受教育权的必由之路。《宪法》第46条和《教育法》第9条均规定了公民的受教育权。然而，宪法的实施具有多层次性，必须通过部门立法加以细化保护。就公民受教育权与参与权二者之间的关系来看，传统观点认为受教育权的范围只局限于公民的生存权和受益权。进入新世纪以来，人们愈加认识到教育的功能不应局限于知识的增长，更在于帮助客体完成社会化的进程。在此进程中，单纯被动地接受教育不可能完成社会化的目标，必须激发受教育者的自主能动性和自主教育选择，这就使得教育参与权作为一项新兴权利开始进入大众视野。一般认为，教育参与权包括个别参与权和集体参与权。其中前者又可以分为学生参与权、家长参与权以及教师参与权。因此，学生参与权隶属于教育参与权，是新时代背景下对受教育权的细化。
最后，充分保护学生参与权是推进校园改革的动力之源。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》就明确将建设现代学校制度作为重点发展任务。在校园改革中，学生作为教育法律关系的核心主体，通过行使参与权发挥着重要作用。一方面，学生能够以个人或学生会、社团的名义参与到校园规章的制定中，提升相关内部规范性文件的民主性和科学性；另一方面，学生也可通过校长信箱、教师评价等制度行使监督权，推动校方改善不合理的制度和惩处违法违规工作人员。
3. 学生参与权保护的特殊性
如前所述，学生参与权是教育参与权的子权利，与家长参与权、教师参与权共同构筑成了对受教育者教育参与的防线。相较于其他参与权，学生参与权有其特殊之处，对其保护不能直接套用对教师或家长权利保护的规则，必须针对学生主体的特点予以区别化，这主要是由学生的身份特殊性所引发的。
一方面，学生缺乏社会经验，即使权利受到侵犯，往往会选择默默容忍而不是在第一时间向校方主张维护自己的权利。同时，由于参与权本身的性质，侵害参与权的后果通常是使得学生失去参与校园事务的机会，其并不像纪律处分或学术性惩戒那样会直接、迅速地对学生本人产生不利影响并记入学籍档案，这也就导致学生缺少维权的直接动力。再者，学生作为受教育者，在主张维护完自己被侵害的权利后，仍然需要继续在校接受学习教育，而在此过程中亦有可能遭到校方的报复，故其即使选择了主动救济，通常也不会采取行政申诉、诉讼等与校方直接对抗的方式，而是更倾向于内部救济。另一方面，学生参与权保护的介入空间有限。传统理论认为，学生参与属于学校内部自治事项，一般不属于行政诉讼的受案范围。就司法实践而言，目前司法也仅承认退学决定、不授予学位证书等侵害学生受教育权及其他宪法基本权利的行为的可诉性，单纯侵害学生参与权的行为一般不能提起诉讼。因此，在设计学生参与权保护规则时，应更加突出内部救济。以校内申诉为例，相较于教育行政申诉而言，其没有行政机关的介入，属于学校内部自治渠道，且能够充分适应教育领域的专业性。相较于教育行政诉讼而言，并不需要漫长的起诉应诉过程，受案范围也更大，能够迅速地帮助学生解决问题。
（二）学生参与权的提出与证成
学生参与权作为一项专属于学生的权利，并不像入学权、获得物质帮助权等传统权利一般拥有明显的法理基础。何以设立学生参与权？是否存在“泛权利化”的嫌疑？以上问题都需要通过严密的分析和研究，方能清晰全面地认识学生参与权存在的正当性。
1. 学生参与学校治理的理论逻辑
校园治理的本质是校园内外部不同利益相关者参与教育决策的共治机制，其核心在于合理地分配利益相关者之间的决策权力。长期以来，在学校与学生二者的关系中，学生总是被视为被管理的一方，从而被排除在决策主体之外。然而学生作为学习者，在其已经具备一定的思考和判断能力的前提下，不应只是将其视为被动的知识接收者，而应将其视为积极的教育参与者。决策只有本身是学生参与的产物，才能具备正当性及可接受性。再者，允许学生以一定方式参与学校治理，亦符合学校创设的目的。因此，学校和教师应当锻炼学生参与社会生活和国家政治生活的能力并提供适当的平台以满足这种需求。
2. 学生参与权的法哲学价值分析
从自然法哲学的角度看，学生参与权充分体现了人的主体性理论。该理论认为，社会人不应当作为他人意志的对象，而应当被看做是一种目的。因此，在学校这个具有浓厚文化气息的组织中，应提倡以人为本，把组织中每一个体的存在和发展视为内部所有活动的出发点。校园管理实质上是一个双向互动的过程，既要发挥学校的自主性也要发挥学生的主体性。其中学校的自主性体现在根据学生的教育诉求制定完备的校园规章，管理学生的教育奖惩事宜；学生的主体性体现在其作为教育法律关系的主体和有理性的社会人，应当切实参与到与自身发展存在重大利害关系的事务的处理过程中。但同时也要注意学生主体性的发挥不是完全放任自我，应在学校自主管理和学生自主参与间找到一个平衡点，使二者实现良性互动。
从权力制约的角度看，学生参与权的设立能够有效防止校方权力的滥用，这一点在高校管理中表现得尤为明显。义务教育阶段校方并不能开除学生，但在高等教育阶段，法律法规授予了高校作出退学决定、开除处分的权力。这些权力直接影响学生受教育权的实现，如果不赋予学生参与到上述重要决策的权利，那么势必会导致校方权力的扩张和滥用，最终损害学生的利益。
3. 学生参与权属于新兴权利证成
所谓新兴权利，指的是虽然于法无据，但人们得以实际主张并享有利益的权利。从严格意义上看，学生参与权并不属于新兴权利，因为部门规章已经对其作出了明确规定（详见后文）。然而，亦有学者提出，权利是否拥有法律依据并不影响其成为新兴权利，只要其相对于之前的权利具备新的属性即可。此处的“新”主要包括形式与实质双重标准。
形式标准又包括时间标准和空间标准。从时间标准上看，学生参与权这一概念直到2017年才于《普通高等学校学生管理规定》以高校学生权利的形式被列举，而在此之前尽管有相关法规对学生参加民主管理等事项作了规定，但参与权作为一项权利始终未能得到明确承认。从空间标准上看，欧美各国均已在上世纪九十年代陆续完成了学生参与的相关立法，而我国由于教育法发展起步较晚，立法进程也明显落后于欧美。从实质标准上看，学生参与权之“新”体现在其创造性地扩充了参与权的主体范围，赋予学生主体以参与校园事务管理的权能，进而使得传统意义上的家长参与权、教师参与权都无法纳入和涵盖此项权利的实质内容。
综上所述，学生参与权在性质上属于新兴权利，但其提出绝非权利泛化的结果，而是建立在坚实的理论基础之上。现阶段唯有承认学生参与权之独立性，方能制衡学校权力的急速扩张，维护学生权益。
二、学生参与权的立法状况与现实写照
（一）现行立法对学生参与权的规范
纵观我国现行法律规范和司法实践，学校参与权作为一项新兴权利已经得到了一定的承认。
1. 教育基本法对参与权规定的缺失
在教育法典尚未制定的前提下，作为我国目前的教育基本法，《教育法》第43条采列举式规定了受教育者的权利，但其仅在第1项和第4项分别宣示性地规定了学生的参加权与校内申诉权。《教育法》第43条第一项虽然规定学生享有“参加教育教学计划安排的各种活动”的权利，但此处的参加权却并非本文所论及的参与权。如前所述，参与权强调学生的自主能动性，此处的参加权则更多的带有被动接受学校安排的教学任务的意味，也并未提及学生参与管理的权能。而校内申诉权也并非完整意义上的参与权。因此，只能认为参与权隐含在该条第5项“法律、法规规定的其他权利”之中。
2. 教育单行法对学生参与权的原则性规定
与教育一般法仅采用兜底条款保护参与权不同，《高等教育法》的进步在于其在总则部分规定了高校自主办学、民主管理的基本原则，对日后参与权有关规范的细化提供了指引和指导。同时，《高等教育法》第57条还用一个完整条文明确了高校学生的结社权。但遗憾的是，《义务教育法》《职业教育法》等其他教育单行法均未规定学生参与权。
3. 其他规范性文件对参与权的明确
真正对学生参与权作出明确表述和细化规定的是教育基本法和单行法之外的其他规范性法律文件。受文章篇幅所限，下文所讨论的其他规范性文件仅限于教育行政法规以及部门规章。就原则性规定而言，《普通高等学校学生管理规定》第6条第5项明确高校学生“对学校与学生权益相关事务享有参与权”。同时，《未成年人学校保护规定》第16条则是明确了学校负有“尊重学生的参与权和表达权”的义务，从而变相肯定了未成年学生亦享有参与权。此外，各规章也对不同类型的学生参与权做出了细化规定。例如，《普通高等学校学生管理规定》第44条从学校义务、学生权利、权利限制三方面细化了结社权有关规定；《中小学教育惩戒规则（试行）》第14、17、18条以及《普通高等学校学生管理规定》第60、61、62条完善了校内救济权；《中小学教育惩戒规则（试行）》第5条、第6条和《高等学校章程制定暂行办法》第16、17、18条则是分别规定了未成年学生的表达权以及高校学生的决策权。
（二）司法实践对参与权的认定及保护
1. 学校管理过程中对学生参与权的忽视
笔者在中国裁判文书网中以“行政案件”、“学位证书”、“判决书”为关键词进行检索，共检索到259件案例。笔者按照“等距抽样”方法择取了20宗案例作为研究对象，其中学生胜诉7例，败诉13例。在这20宗案件中，只有14宗案件的校方在程序上完全符合相关规定。
程序参与权本应是学生维护自身实体权利、防止校方不当侵害的有力武器，然而实践中此项权利却被学校一再忽视。例如，在最高人民法院指导性案例38号“田永案”中，校方根本未在处分作出前听取被处分人的陈述和申辩，也未在决定书中告知被处分人可以提出申诉及申诉的期限，甚至都没有将处分决定送达本人。而在“于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案”中，校方虽然履行了告知义务，却并未对最重要的抄袭问题可能导致学位被撤销的后果进行充分提示，致使于艳茹难以进行充分的陈述与申辩。
在上述两起案件中，校方或是完全忽视了学生的程序参与权，抑或是敷衍了事，使该项权利流于形式。高校在教育惩戒重保障被惩戒学生的程序参与权是有效规制教育惩戒权正当运行的需要。如果参与权被忽略或只是停留在“参与”，那么对学生的保护将无从谈起。
2. 司法实践中学生参与权的体现与保护
值得一提的是，司法实践已经对忽视学生参与权的行为做了一定的规制，具体表现为以下两方面：首先，对于教育行政诉讼中涉及的校方做出的具体行政行为，在笔者抽取的20个案例中，法院无一例外地均对行为是否符合正当程序原则进行了审查。其次，一旦查明存在侵犯学生参与权的情形，那么将会视情况产生两种后果。以“柴丽杰案”和“于艳茹案”为例，如果校方直接或间接地剥夺了学生申辩、陈述的权利并导致学生无法寻求救济的，那么法院一般会根据《行政诉讼法》第70条第3项的规定判决撤销有关决定并责令校方重新作出具体行政行为。但并非校方只要程序违法就必然导致相关决定被撤销的后果。在王某某诉中国PL大学案中，校方只是在通知、送达等程序上轻微违法且没有实质影响学生的参与权，法院便没有撤销涉诉退学处理决定。
三、现行立法模式对学生参与权保护的不足
（一）学生参与权条款有待完善
通过观察现有规定和司法实践，可以看出对学生参与权的保护还存在不足之处。这种不足首先表现在有关规范的缺失。规范的缺失具体表现在两方面：一方面是缺少学生参与权的直接规定。具体而言，现行教育法规在法律这一位阶层面并未明确规定学生参与权。《教育法》第31条针对教职工规定了其享有“参与民主管理和监督”的权利，与之形成鲜明对比的是，《教育法》第43条第1项只规定了受教育者的参加权，未强调学生的自主能动性。现行法中明确规定学生参与权的法规只有《普通高等学校学生管理规定》第6条和《未成年人学校保护规定》第16条。相比之下，后者只是教育部门规章，其效力显然不及作为基本法律的《教育法》。因此我国仅在部门规章中明确规定学生参与权，并不都能起到很好的指引和保护作用。另一方面则表现在学生参与权保护的具体规定的缺失。现行法虽然规定了学生在面对学校的侵犯合法权益的行为时享有申请听证、申诉、申辩、起诉的权利，然而无论是《教育法》第43条第4项，抑或是《民办教育促进法》第43条，均属于一般性规定，针对性不强。上表中所列举的原则性规定都仅是宣示了参与权并强调了应受到保护，而对于侵犯参与权的后果、如何救济却并没有进一步阐明。如果仅仅依赖一般性规定对于参与权的保护，一来只能在参与权受到侵害并造成实际损害结果后方能寻求事后救济，二则相比起其他规定了具体保护措施的权利而言无法体现对学生参与权的重视。
（二）学生参与权规范呈碎片化
除了数量上的缺失，现行学生参与权的保护规定在分布上还呈现出碎片化的态势。就参与权的一般保护而言，由于作为一般法的《教育法》没有对参与权作出明确的规定，因此为避免对参与权的保护陷入无法可依的境地，《未成年人学校保护规定》第16条和《普通高等学校学生管理规定》第6条第5项对未成年学生和高校学生的参与权分别作出了规定。然而，已成年的高中生却并不属于这两部法律的调整范围，因此对其参与权的保护就缺少了具体规范的指引。此时如果再对其单独立法，无疑会导致重复立法，进而造成立法资源的浪费。又比如针对学生的校内申诉权，《普通高等学校管理规定》第61条要求学生申诉处理委员会应当在接到书面申诉之日起15日内作出复查结论并告知申诉人。而《中小学教育惩戒规则（试行）》却仅仅规定了学生提起申诉的法定期限，而没有规定校方处理的期限。同样是校内申诉权，可见法律对于不同主体的规定有粗有细，这显然不利于构建一个和谐统一的权利保护体系。
之所以会出现上述问题，究其原因，在于教育法缺少统一的法典，各教育立法主体在制定相应法规时考虑更多的是相应的调整对象的特点而极少关注整个法律体系的协调性。正如《民法典》出台前，民事领域也存在大量重复性规定和矛盾规定。只有借助法典编纂构建完整的保护体系，使之不杂乱无章，方能对学生参与权形成强有力的保护。
（三）学生参与权规范操作性弱
现行立法模式下对于学生参与权的保护还存在一个问题，那就是相关规定的内容过于原则，不够具体。例如《中小学教育惩戒规则（试行）》与《普通高等学校学生管理规定》都要求学校成立学生申诉委员会并吸纳学生代表加入，但二者均没有规定学生代表的最低比例。对比其它国家和地区的相关立法，均对学生代表的最低比例作出了规定。例如，法国《教育法典》第712-3条规定大学管理委员会应包括20%～25%的学生代表，中国台湾《大学法》第33条规定学生出席校务会会议之代表比例不得少于会议成员总额十分之一。不难理解立法者可能是想把更多的权力下放到学校，使其通过制定校园内部规范性文件来完善具体的规定。但这样一来，缺少了法律的最低限制，校方便可以随意扣减学生代表的名额，使得学生申诉委员会沦为校方的“一言堂”，学生参与权也会因此空有形式之名。
细化参与权保护的具体规定是追求实质正义的应有之义。倘若对于参与权的规定过于粗糙，就会导致校方或教育行政部门可操作的空间、弹性极大，不利于学生依法主张救济。程序正义固然重要，正如正当程序原则所要求的那样，任何人不得做自己的法官且任何人在受到惩罚或其他不利处分时，应当为其提供公正的听证或其他机会。但如果程序本身所依据的规范就不公正，依据该规范实施的行为（如由学生代表人数极少的申诉委员会处理学生的申诉）只会加剧不公平。在一个完善的法律保护体系中，必须有完备健全的程序规则来密切配合实体规则，如此才能保障教育实体法所赋予的权利得以有效实现。
四、学生参与权入典的指导思想与具体设计
目前，全国人大常委会《2021年度立法工作计划》已经提出了启动教育法典编纂工作的要求。然而，既然要强化对学生参与权的保护，就必须让相关法律规范依据一定的逻辑、内涵及顺序进行整理和创新，而并非只是搜集现行规定并加以简单的汇集或堆砌。在此前提下，如何设计教育法典中学生参与权保护规则就显得尤为重要。
（一）学生参与权入典的指导思想
鉴于目前学生参与权保护存在的种种不足，笔者认为学生参与权入典应遵循“区分主体，明晰权责”的指导思想，具体包括以下两大原则：第一，区分主体原则。学生年龄分布从幼儿到成人，不同年龄段的学生主体在行为能力、智识水平等方面均存在较大差异，相应享有的法律权利也应当有所区别。因此必须在设计具体条款时区分成年和未成年学生主体，并针对性地做出区别性规定。这为处于不同教育阶段的学生提供合理的参与校园事务的方式，使权利以其最合适的形式得到实现。第二，细化规定、明晰权责原则。如前所述，现行立法模式下学生参与权规范数量较少且操作性弱，这也间接导致实践中学校经常性地忽视学生的该项权利。因此，学生参与权入典最重要的任务之一便是细化原来模糊的规定，明确学生可以通过何种途径参与校园事务，校方侵害学生参与权应承担何种责任。
（二）学生参与权规范的体系安排
学界对于教育法典“总则+分则”的基本框架大致已形成了共识，学生参与权规则也应按照此模式构建。这样设计的好处在于：第一，在总则编宣示性地规定学生参与权，能够将参与权的调整范围最大限度地涵盖所有学生主体，避免分则的重复规定；第二，这种模式能够使原本杂乱无序的规则呈现出井然有序的状态，大大增加规则的体系化程度。
具体而言，参与权保护是宪法和教育法中受教育权权利保障原则的直接体现。总则应在受教育者一章中以一般条款的形式确立学生对学校及学生权益相关事务享有参与权，使参与权成为与现行《教育法》第43条所列举的诸项权利同地位的学生基本权利，从而弥补目前只有部门规章而无基本法律明确规定参与权的不足。同时为了更好地统摄整部法典，指导分则立法，总则应完整列举学生享有的参与权类型。例如监督权、校内救济权、狭义的表达权，这些权利并不因学生主体的不同而有所区别，故可以统一在总则中进行规定。而对于决策权这类仅适用于高等学校学生主体的权利或结社权等必须就不同主体区分作出规定的权利，应在相应的分则中予以阐明。
（三）学生参与权规则的具体构建
一个完整的参与权体系，应当由事前参与、事中参与、事后参与三部分构成。关于学生参与权条款，也应当依照以上三个方面进行具体设计。
事前参与是参与权得以有效行使的前提条件，其主要是指在相关决定作出前，通过参与到规范制定过程或决策过程中，最终影响决定的作出。事前参与在法律层面体现为高校学生的决策权。目前，教育行政法规赋予了高校相当大的自治权，如《普通高等学校学生管理规定》第30条第1项规定学校给予学生学业成绩未达到学校要求或者在学校规定的学习年限内未完成学业的学生退学处理，这实质上赋予了高校在学业成绩上设置毕业最低门槛的权限。然而，对于学生而言，学校的该项权力事关其能否继续在校学习并享受受教育权，倘若其无法通过决策权实际参与到学校内部管理文件的制定过程中，哪怕学校制定的学业成绩标准极为苛刻，一旦学生无法达到该要求就可能被予以退学处理且无法通过申诉起诉等救济手段维权，因为校方的决定“合法合规”。因此，应在细化规定高校学生决策权的基础上，吸收《高等学校章程制定暂行办法》的有关规定，详细规定制定学校内部规范文件时学生代表的最低人数比例以及违反该比例时制定的文件的效力。而对于处于义务教育阶段的学生主体，虽然其不能直接行使决策权，但可以规定吸纳一定的家长代表参与到校规制定中，家长作为孩子的代言人也能在一定程度上保证其利益的实现。
其次，事中参与是参与权行使的常态，也是最重要的途径。事中参与的实现需要完备的规范、校方保障义务的履行、学生自身积极的行使共同作用，三者缺一不可。现实中，学生参与校园治理的方式多种多样，包括但不局限于担任校长助理、成立社团组织、参加各类委员会等。然而，实践中学生往往只是通过“评教”实质性地参与到了学校教学评价与改革活动，而对于诸如学生管理、后勤服务等与学生利益直接相关的领域或与学生利益存在间接关联的学校发展规划与决策领域的参与极其有限。知情权是参与权得以有效行使的前提，从规范设计的角度看，可以借鉴行政公开制度，规定校方负有向学生公开信息并提供便利的义务。对有意愿参与的学生，校方应当加以引导、指导和鼓励，并提供帮助措施。对于参与权的激励条款，可在分则中以确认规定的形式规定“鼓励学生参与校园事务”，而具体如何鼓励可交由学校在内部规范中细化。相对的，教育法典亦应通过规定学校和教师的责任，促使其充分履行保障义务。
最后，事后参与是学生权利保护的最后一道防线。校内救济权为学生提供了权利被侵害后第一时间维权的途径。现行教育法规对学生权利受侵害的救济方式已经做了较为完备的规定，学生可在权利受侵害后采取申诉、复议、起诉等方式维权，故可采用转致的处理方式规定，以最大程度上保证法典的精练。值得注意的是，参与权本身作为一项权利，当其被侵害时学生很难通过上述渠道获得救济。受目前教育行政诉讼受案范围所限，单纯侵害参与权的行为一般只能通过校内途径解决。但《普通高等学校学生管理规定》对校内申诉的范围采用了“学校的处理或者处分决定”这一相对模糊的表述，因此各大高校在制定相应的细则时均对申诉范围做了较大的限制。以华东师范大学为例，其《学生申诉处理办法》第3条规定：“本办法所称的申诉，是指学生对学校作出的取消入学资格、取消学籍、退学等处理决定及警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等处分决定有异议，而向学校提出的申诉。”从该条的表述中，我们可以看出单纯侵害参与权的行为并不属于可申诉的事由之列。因此，要使参与权真正发挥作用，就必须在教育法典中细化对申诉范围的规定，从而使对参与权的救济落到实处。
五、结语
学生作为教育法律关系中的核心主体之一，享有参与管理校园事务的权利。然而在现行立法模式下，有关规范缺位、粗糙，显然不足以对学生参与权形成有效保护。教育法典编纂工作的展开为参与权保护的完善提供了契机。在法典编纂过程中，我们应当系统地整合现有规定，针对法律漏洞予以填补，构建一个完整的学生参与权保护体系。具体而言，学生参与权入典应当遵循“区分主体，明晰权责”的指导思想，在细化现有规范的基础上，明确校方不履行相应保障义务的责任，确保学生中间性参与和事后参与得以顺利进行。但同时也必须认识到，学生参与权与学校自主管理权之间存在着一定的冲突，应在二者间找到平衡点以实现良性互动。唯有建立学生参与校园事务的畅通机制，方能为教育改革和校园发展注入更多活力。
