摘要：宪法价值是行政法价值的基础，宪法要求行政法成为价值统一体，行政法典正是这种价值统一体的鲜明体现。行政法典具有四方面强大的宪法功能，即授权功能、控权功能、保障公民权利功能以及实现国家富强功能。行政法典的宪法依据为行政法典提供宪法正当性，要求行政法典具备直接性、全面性和体系性。据此，建议尽快编纂行政法典，并将行政基本法典作为行政法典的理想形态。
关键词：行政法典；宪法；价值完备性；宪法功能；行政基本法典
法典是制度文明成熟的重要标志。习近平总书记指出，“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”，为行政法典编纂指明了方向。行政法是宪法的具体化。宪法为行政法典提供了何种价值？行政法典有何宪法功能？其宪法依据为何？反对者认为行政法典会导致“利维坦式自我授权”，破坏宪法秩序。不过从宪法角度探讨行政法典的研究极少，尚未触及核心命题。鉴此，有必要厘清行政法典的宪法价值，剖析其宪法功能并寻求宪法依据，推动中国行政法典成功编纂。
一、中国行政法典的宪法价值
（一）宪法价值作为行政法价值基础
宪法价值与行政法价值的关联性对行政法典有何影响？一种观点认为，某一部门法想要法典化，必须具备价值完备性。没有价值完备性，法典将失去价值根基，沦为单行法的机械叠加。价值完备性的第一项要求是“毋需向外援引其他更高阶价值作为根据”；第二项要求是“使得本部门法的多数规范凝结为价值上的统一体”。依通说，宪法与行政法是授权与被授权关系。由此，似乎可以认为，作为“分则”的行政法典以宪法为“总则”，在体系和内容上均需依据宪法，不具备价值完备性第一项要求，从而无法法典化。这是因为成文法典是政治共同体的共识，法典背后必定有支持特定部门法法典化的价值。循此，如果编纂行政法典，则表明行政法具有价值完备性的第一项要求，并非来自宪法授权，进而产生所谓自我授权；即使勉强成典，其也只是具备法典形式的、可以被随意篡改的单行法。
从事实角度观之，行政法的价值来源有三种，一是宪法，二是行政法律规范（及其实践），三是行政法学理论、域外行政法经验等。宪法不是行政法价值的唯一来源。后两种来源产生的行政法价值，并不全部来源于宪法（可能有交叉）。来源于宪法的行政法价值，无法脱离宪法，不具有价值完备性的第一项要求。但来源于后两者的价值，则未必需要援引宪法作为根据，故可具有价值完备性的第一项要求。特别是有关行政法比例原则宪法依据的诸多争议更突显出这一问题。民法价值亦是如此，其既有来源于宪法的内容，如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第37、38条规定的人身自由、人格尊严成为《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）人格权的基础；也有来自民事实践的内容，如在国家和宪法产生之前的人类社会早期便存在的意思自治。“先由宪法用概括式保留或列举或两者相结合的方式确认公民的基本权利，包括民事权利，然后由通过制定包括民法在内的部门法或创立判例的方式来实施。”可见，不能径行认定行政法完全不具备价值完备性的第一项要求，保守而言，其至少具备价值完备性第一项要求的部分要素。
深究之，其实目前有关“法典=价值完备性”的论点尚未得到充分论证。该观点是出于对边沁和法典基本原则的误解。概言之，边沁主张以功利原则为根据，编纂“从最大幸福原则中推导出来的、依靠理由交织在一起的统一且完整的法典”。法典或法律总则的基本原则，是特定价值在实在法上的规范表达，表明法典具备作为基本原则的完备价值。这种观点是以功利主义来类比论证价值完备性，以法典基本原则来说明法典蕴含某种价值。但边沁的功利主义价值以“实际功效或利益”作为标准，是终极的、唯一的价值，具有稳定性、不变性和一致性。与此不同，法典价值（基本原则），或所谓完备价值，是一种非终极的、多元的价值，各种价值之间相互统一，但也存在相互冲突乃至矛盾的张力。其所蕴含的阶段性、多元性和变动性导致其无法为法典提供统一的、终极的、一丝不变的价值。这既体现在行政法典权力限制与权利保障的调和上，也体现在行政法典依法行政与行政裁量的纠葛中。即使被称为“帝王原则”的依法行政原则，也不能被认为是行政法（典）的“唯一价值”，尚有合理行政、比例原则等相异价值存在。申言之，除不当类比外，此处还存在条件谬误，“法律总则有（完备）价值”不代表“法典=价值完备性”。在前者，价值是必要条件；在后者，价值则是充分条件。行政法典总则应当有依法行政等基本原则，然这些基本原则的存在却不能肯认行政法典本身的价值正当性。可见，通过边沁的功利主义和法律总则的基本原则，尚无法论证完备价值可作为行政法典的唯一根据。
在我国法体系中，行政法典处于宪法下，来自宪法授权；行政法典是立法机关制定的，行政权来自于全国人大。如果价值完备性不是法典唯一根据，在行政法价值以宪法价值为根据的前提下制定的行政法典仍并非所谓行政自我授权。在此基础上，行政法典由于是宪法的具体化，不能违背宪法随意修改。宪法修改，行政法典也应相应修改。但由于我国宪法的修改具备正当性，且宪法修改未必引起行政法典修改，如宪法修改的内容仅涉及刑事法律，而且宪法和行政法典的调整对象有抽象与具体之分，所以在行政法价值以宪法价值为根据的前提下制定的行政法典是不应、也无法被随意修改的。
（二）完全意义上的价值完备性
完全意义上的价值完备性的第一项要求并非编纂行政法典的必要条件。以刑法罪刑法定原则为例，宪法和刑法均承认罪刑法定原则。《宪法》第37条从实体角度的“剥夺或者限制公民的人身自由要法定”和程序角度的“非经法定程序不得以刑罚的方式剥夺或者限制公民的人身自由以及其他权利”为罪刑法定提供宪法基础。法国、德国、西班牙等国宪法明确规定罪刑法定原则。可见罪刑法定原则作为宪法原则已是公认。当然，反对者可能认为罪刑法定原则属于刑法特殊原则，而非一般法律原则，可作为刑法法典化的完备价值。其实，刑法与行政法、宪法同属于公法，其共享公法的一般原则。“刑法中规定的罪刑法定原则只不过是对宪法精神的具体化而已。”罪刑法定原则虽有其特殊性，然而却实在是法治原则的具体化，与行政法上的职权法定原则异曲同工，都强调法律拘束性，即“名异实同”。故刑法并不存在完全意义上的价值完备性，其不能够脱离作为高级法和根本法的宪法而存在。
传统观点认为，宪法是公法，调整个人和国家的关系，不调整私人间的关系，不具备第三人效力。宪法和民法分别属于公法和私法，民法价值调整私人关系，不以宪法价值为依据，故民法具备价值完备性的第一项要求即不以宪法价值为根据。但是，随着时代发展，在我国，这种传统理论还有生存空间吗？在德国/大陆法系，在一些领域，逐渐认可宪法也能调整私人关系。最典型的是认可宪法基本权利对第三人有效力，能够调整民事主体的权利义务关系，成为民事权利宪法基础。宪法是“母法”，是根本法和高级法，具有内容根本性和效力最高性。在内容根本性上，宪法规定国家根本任务和根本制度、基本权利等根本事项。私人间的民事关系包括人身自由、人格尊严、生命权、财产权等，是人之为人所必须具备的，属于具有根本性的基本权利。在效力最高性上，宪法效力高于其他所有法律。《宪法》第5条第3款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这自然也包括民法典。因此，作为根本法和高级法的宪法，不仅调整公民与国家的关系，同时也调整私人关系，保障私人不受其他私人的侵犯。
《民法典》第1条开宗明义规定“根据宪法，制定本法”，是以法律明文方式直接、强力证明民法价值以宪法价值为基础。这绝非仅具有宣誓意义，而是有着具体的民法价值、宪法价值及其实在法依据支撑。作为民法价值，民法基本原则中的意思自治、平等原则、诚实信用、公序良俗等，在宪法根据上则对应宪法上的自由权、宪法平等权、社会主义核心价值观等。如《民法典》第4条规定的“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”是民法平等原则的实在法依据。《宪法》第33条第2款规定的“公民在法律面前一律平等”中的“法律”，依据文义应当包含民法，故可解释为“公民在民法面前一律平等”，可以作为民法平等原则的宪法基础。可见，与行政法一样，刑法、民法等部门法价值都以宪法价值为根据。即完全意义上的价值完备性的第一项要求并不存在，没有能够脱离作为高级法和根本法的宪法而存在的部门法及其法典。那种认为民法具备完备价值的观点，本质上是“民法帝国主义”的表现，是民法先于宪法的法律外化。然而此种观点可能在时间先后顺序上成立，但在实定法层面则存在扞格。由此，上述讨论已经趋于合流，一方面，行政法典价值体系天然依附于宪法价值体系；另一方面，完全意义上价值完备性不可捉摸。以行政法典依法行政原则为例，其天然依附于宪法的法治原则，其他部门法的主要价值也同样与宪法关系密切。这表明行政法典价值不可脱离于宪法存在。如此，则行政法典不必具有所谓价值完备性的第一项要求，且该种要求本身难以探求。
（三）行政法典作为价值统一体
宪法蕴含民主、自由、平等的精神和原则。我国宪法以建设富强国家为国家目标。这样的国家目标，必须在法治轨道上，以法治方式和法治思维来实现。《宪法》第5条规定了依法治国原则，具体包括依法治国、法制统一、宪法优先等，蕴含对法体系性的根本要求，即法律应当体系化，维护法制统一、法律不得抵触宪法。我国法制体系中，数量最大、层级最多的就是行政法规范。因此，行政法律规范的体系化是宪法的应然要求。
宪法所要求的行政法的体系性，对外表现为宪法与行政法之间的体系性，即行政法应当对宪法具体化，不能与宪法抵触，确保宪法优先。这些内容包括法治、平等、民主等宪法价值，还包括宪法中有关行政组织、行政活动、行政监督救济等的具体内容。行政法需要首先通过行政法总则具体化宪法价值等内容，然后通过行政法分则、部门行政法予以进一步细化。这种体系性要求延伸到对内层面，则强调行政法内部的统一性。这种统一性表明整个行政法规范应当成为一个整体，而有也仅有总则与分则的体例框架才能体现这一点。总则作为核心和统帅，能够将所有分则或单行法凝结为一体；总则中规定的依法行政、正当程序等行政法价值，能够将行政法“凝结为价值上的统一体”。没有总则，行政法体系不过是数个单行法的机械整合排列，缺少灵魂。这种统一性还理所应当地要求整个行政法内部达到无矛盾、无重复、无漏洞的“三无”境界。
统而观之，最能符合这种体系性要求的行政法在形态上应当是行政法典，而非单行法。也即，唯有行政法典才能最大限度地使行政法凝结为价值统一体；单行法虽然也能在一定程度上实现价值统一，但却是低限度的、粗放的。一言以蔽之，行政法典是“体系性的最佳化表达”。详言之，作为单行法的行政法规范，包含作为单行法的行政法总则，仅能将行政法规范凝结为“松散统一体”。单行法不可避免要对一些基本原则等相似内容分别作出规定，导致立法重复；单行法只考虑某一方面而非整体，可能存在立法漏洞；单行法各自为政、常有不一致，可能存在立法矛盾。因此，从宪法角度观之，行政法典具备价值完备性的第二项要求即“使得本部门法的多数规范凝结为价值上的统一体”。
由上述两方面的剖析可见，宪法要求一种体系性的行政法规范，包含两方面，一为对宪法具体化，二为统一行政法为一体。行政法、民法、刑法等都应当为达到宪法要求的体系化境界而法典化。价值完备性的第二项要求和宪法要求的体系性的第二项要求一致，都主张“创造出一个统一体……藉此可使法秩序避免矛盾、确保法安定性与法律上的平等”。尽管在具体问题上，特别是法典是否必须有总则的问题上，二者存在张力，但无伤大雅。
二、中国行政法典的宪法功能
（一）行政法典宪法功能的构造
法典编纂具有深刻的社会历史目的。从宪法视角观之，作为内容上的根本法和效力上的最高法，宪法主要具有两方面功能：一是形式功能，主要是授予国家机关权力，赋予国家机关合法性。二是实质功能，主要是通过宪法控制公权力，以实现国家目的。形式功能是手段，实质功能是目的；实质功能的落实，既是形式功能实现的必要条件，也是国家机关取得实质合法性或正当性的根本前提。我国宪法所承载的国家目的融合了社会主义的基本要求。从国家层面讲，主要是实现国家富强。这是具有我国特色的国家目的。《宪法》序言规定，国家的根本任务是把我国建设成为社会主义现代化强国。故而，我国宪法被称为“富强宪法”。从公民层面讲，主要是保障公民合法权益，这是具有普遍性的国家目的。《宪法》2004年的修改增加规定：“国家尊重和保障人权。”该规定实现了“人权入宪”，将保障人权作为宪法基本价值和原则。
强调中国行政法典的宪法功能既必要又迫切。首先，行政法典是宪法的具体化。发挥行政法典的宪法功能是行政法典与宪法关系的必然要求。其次，与《民法典》承载促进民族国家形成、建构国内统一市场的政治使命相同，行政机关和行政法典的“首要目标在于落实国家任务体系中的行政职能目标”。再次，行政法权利并非照搬基本权利。特别是对于宪法未列举权利，虽然并不因此而不具备权利性质，不过通过行政法典能够为之提供更好保障和救济。最后，行政法典特别是行政法总则的缺失，本质上是宪法没有完全具体化的表现。相比于民法，行政法与宪法的关系更为密切，应当发挥更大作用，行政法典正是行政法宪法功能最集中的体现。
（二）授权功能
行政权属于国家权力结构中的执行权，其合法性来自于宪法的肯认，并非不证自明。然而宪法对行政权的授予和对行政权合法性的肯定只是抽象的、概括的，还需要行政法具体化。行政法典应当为行政权的设立、运行和监督提供基本法律依据，以落实宪法上的国家机构条款。这是目前行政法亟需解决的关键性问题，也是行政法典宪法功能的关键方面。《宪法》第三章第三节“国务院”和第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”关于行政权的规定，存在规范内容过于抽象、授权过于宽泛等问题。特别是《宪法》第89条规定的国务院18项职权与全国人大职权高度重合，且不够明确，操作性不强，难以明确行政权的合法性边界。同时，现行行政法规范在授予行政权方面存在不少问题，主要涉及行政法总则、行政程序法、机构设置法和国家补偿法等的立法空白；以及下位法违反上位法，不同领域、不同层级法律规范相互冲突等立法冲突问题，造成行政权合法性的自相矛盾。
行政法典是宪法最直接的具体化，应当细化宪法中有关授予行政权、赋予行政权合法性的内容。行政法典能够填补行政法总则等立法空白，为行政权提供一般的、总体的合法性依据。行政法典能够消除不同行政法律规范之间的立法冲突，为行政权提供统一的、体系性的合法性依据，消除合法性矛盾。行政法典能够系统全面地授予、细化、合法化行政机关的行政组织权、行政活动与程序权、行政监督救济权等。总之，行政法典授予行政权、赋予合法性的宪法功能若能实现，既能够为行政权提供合法性依据；又能够为法律控制行政权、实现国家目的打下坚实的法律基础。其意义之重大自不待言。
（三）控权功能
宪法和行政法并非仅止于授予行政权，还必须实现对行政权的控制，防止无法实现行政目的。控权是法治应有之义，是宪法和行政法最基本的要求，指的是宪法和法律控制、支配行政权力，强调法律对行政权的支配，可能是限权，也可能是赋权。“自古以来的经验证明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力。”行政权与公民联系最为密切，非常容易侵害公民权益，必须确保由人民选举出的立法机关制定的宪法和法律对行政权加以控制。
“行政机关除应遵守现行普通法律外，当受一国根本大法之拘束。”《宪法》第5条规定的法治原则要求行政权服从宪法法律。但宪法只是抽象规定了对行政权的控制，具体内容尚需要由行政法来规范。《民法典》只能建构市民社会内部的秩序和架构。作为宪法的具体化，行政法可以划定行政和市民社会之间权力与权利的界限，并建构行政内部的框架与秩序。不过，行政法在细化宪法方面还存在立法空白、滞后和冲突问题，特别是行政法总则、行政程序法等尚未制定，导致行政法存在“控权漏洞”。
行政法典作为集行政法之大成的法典，能从总体上、行政组织、行政活动、行政监督救济等角度全方面发挥控制行政权的宪法功能。行政法典特别是行政法总则，将行政权统摄于立法目的和基本原则之下，能够使行政法“无漏洞”控制所有行政权，确保行政权受行政法统治。行政法典通过行政组织编，推动实现行政组织、程序和责任法定化，彻底破除“特别权力关系”的牢笼。行政法典通过行政活动和行政程序编，规范控制全部行政活动及其程序，实现行政决策法治化，防止其逸脱宪法的拘束。行政法典通过监督与救济编，为行政机关和行政活动设定相应的监督机制和问责机制，实现权责统一，确保有权必有责、用权受监督。
（四）保障公民权利功能
《宪法》规定的基本权利过于抽象、适用难度大。“宪法都是比较原则的规定，不便于执行，因而不具有规范性。”而且，我国宪法尚未实现“司法化”。“在宪法上规定某种权利，不如在实际上保障这种权利来的更加重要。”故基本权利条款在司法中难以发挥直接效力。2001年的“齐××受教育权案”表明宪法基本权利难以作为个案裁判直接依据。行政法权利是宪法基本权利的具体化。行政法和“行政活动必须合乎宪法，尤其需要维护法律的平等性，尊重公民的自由和财产”。但行政法在具体化和保护基本权利方面还有很多不足：一是受保护的权益类型有限，主要限于人身权和财产权，许多新兴权益、程序权利尚未成为行政法的保障内容，且尚未形成完备的权益保障法体系。如《中华人民共和国行政处罚法》第55条第1款规定了当事人拥有拒绝权，但却没有一般意义上的拒绝权和抵抗权的适用情形的规定。二是行政权力的规范监督制约法体系尚不完善，难以有效防范行政权力的滥用，影响权益保护效果。三是行政法权利的救济制度不完善，特别是《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》保护范围偏窄，行政补偿法缺位。
行政法典规定和保护行政法权利，是对宪法基本权利保护的具体化，有利于保障公民宪法基本权利。行政法典能够以基本法的形式确认和保护公民合法权益，明确除人身权、财产权外，公民享有行政法上的行政受益权、程序保障权、行政救济权等，从而构建完备的行政权利保障法体系。行政法典通过行政组织、行政程序、行政监督制度，制约行政权，确保其积极保护并不得侵犯公民合法权益。行政法典通过完善行政复议、行政赔偿与补偿等制度，明确国家机关应当提供“无漏洞”的权利救济。从更高层面上看，行政法典能够在行政全过程保障公民权益，进而推动实现全过程人民民主。
（五）实现国家富强功能
行政法典是国家实力的象征，是现代国家政治文明的重要标志。在欧美，宪法与富强问题本不相涉，二者属于不同价值范畴，但我国不然。《宪法》序言规定了实现国家富强的国家目的，第5条要求国家机关必须遵守宪法法律。当前，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。实现国家富强的目标亟需行政机关全面履行职能。虽然刑法、民法等在一定程度上承担实现国家富强的责任，但行政机关是国家权力机关的执行机关和“增进公共利益的最佳工具”。当前，宪法实施广度和力度有待强化。行政法的立法缺失、立法冲突、立法滞后、立法重复，以及各级行政机关依法行政状况还不能为行政机关全面履行职能提供完善的法治保障，无法满足实现国家富强的根本要求。
首先，行政法典填补行政法总则、行政程序法、机关运行保障法等领域的立法漏洞，消除单行法重复和冲突，完善行政法体系。行政法典能够设定严格的组织、活动和程序规则，完善行政监督救济制度。行政法典本身将成为行政法的代表和标志，使得公众更加熟悉行政法，推动全民守法。如此，行政法典将全面推进依法行政的立法、执法、司法、守法全流程全环节，推动以最快速度最高质量建成法治政府和法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化。
其次，行政法典中的行政法总则通过规定建设富强国家的行政目的，以及用依法行政、行政效能等基本原则控制行政机关只能为有利于该目的实现的行政行为。行政组织分则通过精简机构、建设廉洁政府等要求提高行政效能；行政活动与程序分则通过改革行政审批制度、强化行政处罚力度等方式优化营商环境、提升经济活力；行政监督与争议解决分则通过反腐败、提供司法救济等方式优化营商环境、保障经济秩序。在此基础上，行政法典能够推动政府依法全面履行职能，提高行政效能，提升我国综合国力和国际影响力，夯实国家富强的法治基础和经济基础。
最后，法典是大国崛起和民族复兴的“国之重器”。法典实可谓盛世和强国的“标配”。如黑格尔（Hegel）所言：“否认一个文明民族和它的法学界具有编纂法典的能力，这是对这一民族和它的法学界所能做出的最大的侮辱。”当前，我国正处于实现国家富强的关键时期，经济发展、社会稳定、文化繁荣，但缺乏一部足以标志国家富强的伟大法典。行政法典的成功不仅意味着法治文明的发达，还成为强国建设和民族复兴过程中最鲜明、最具亮点和特色的标志。
三、中国行政法典的宪法依据
（一）行政法法典化的宪法依据
行政法法典化的宪法依据，标识了行政法法典化的应然性和必然性，能够为编纂行政法典提供宪法正当性。宪法中有关行政法典编纂的内容直接决定了行政法法典化的正当性。这方面最典型的代表是荷兰。为统一作为单一制国家的荷兰的行政法，改善政府部门的职能，1983年荷兰修改宪法在第107条规定：“应当制定一般行政法。”据此，议会组建了行政法通则起草委员会。《行政法通则（草案）》于1992年通过，并于1994年生效。就此而言，荷兰之所以选择制定行政法通则而非行政程序法典等，其首要原因在于落实宪法的规定。
《宪法》第5条第1款规定了法治原则。第62条第3项规定，“全国人民代表大会……制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。众所周知，行政法包括基本法律和非基本法律，包括行政组织法和其他行政法律。所以《宪法》第62条第3项中的“国家机构的和其他的基本法律”包含行政法中的基本法律、行政的基本法律，而行政基本法律与民事基本法律、刑事基本法律并列且处于同一立法层级。
“基本法律通常是对于某一类社会关系进行调整和规范，涉及的事项……具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。”所谓基本，主要是指内容上的根本性。所谓基本法律，是指由全国人大针对国家某领域的根本性事项制定的效力层级仅次于宪法的法律。其特征有三：制定主体是全国人大；调整对象为国家某个领域的根本性事项；效力层级仅次于宪法而高于其他法律。其核心在于调整对象的根本性和效力仅次于宪法而高于其他法律。如全国人大制定的《民法典》即属于民事基本法律。全国人大制定的《刑法》规定了刑事领域最具根本性的犯罪与刑罚，具备法典特征，属于实质法典，是刑事基本法。行政法典所涉及的行政法总则、国务院组织法、行政处罚法、行政诉讼法等主要的、核心的行政法律均由或者应由全国人大制定。行政法典涉及行政领域中最具根本性的行政法基本原则、行政组织与机构设置、行政活动与行政程序、行政监督救济等，是宪法中有关行政法内容最直接的具体化，其内容的根本性和效力仅次于宪法而高于其他部门行政法，后者是宪法间接具体化。行政法典好比太阳，其他行政法律规范则为围绕太阳公转的行星。
行政法包括一般行政法与部门行政法。一般行政法在内容的根本性和效力上仅次于宪法；部门行政法具有若干“边缘性的、多学科交融的崭新学科”迹象，但在内容的根本性和效力上次于一般行政法。中国特色社会主义法律体系也将行政法同民法、刑法等置于仅次于宪法的地位，并明确将环境法、教育法等作为行政法子部门。可见，恰如行政法的基本原则构成行政法的本源一样，一般行政法构成部门行政法的本源。从行政立法实践看，一般行政法绝大多数是由全国人大制定的基本法律，例外的仅有《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政许可法》等由全国人大常委会制定。部门行政法大多是由全国人大常委会制定的非基本法律，如《中华人民共和国环保法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》等；例外的仅有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国兵役法》等少数立法由全国人大通过。因此，在行政法律中，一般行政法总体属于基本法，部门行政法总体不属于基本法。相对于部门行政法，一般行政法在总体上属于《宪法》第62条第3项规定的行政基本法律。由此可知，作为行政基本法律的行政法典应当是一般行政法的法典化，而不包含部门行政法。
（二）行政法典内容的宪法依据
从整体层面观之，作为“当作是具体化宪法的行政法”“行政法与宪法的统一功能”，行政法典是宪法的具体化，宪法中有关行政法的内容通过影响行政法典的内容进而影响行政法典的模式、内容和体例。如果一国宪法中有关行政法的内容十分宽泛，涵盖实体、程序、救济等，则行政法典的内容也应当巨细靡遗。由此观之，美德等国的宪法均规定了行政组织法的内容，但行政法典却选择行政程序法典模式，并未实现对宪法的全面具体化，在具体化宪法方面只能发挥极其有限的价值。
我国宪法涉及行政法的部分涵盖了行政法的主要内容，包括：行政法的一般规定，如第一章总纲中的民主原则、法治原则，第二章公民的基本权利；行政组织法，如第三章国家机构中的国务院、地方政府组织；行政活动与程序法，如第三章国家机构中的国务院、地方人民政府的职权，特别是行政立法权、执法权等；行政监督与救济法，如第三章国家机构中的监察委员会、人民法院和人民检察院。由于行政法典是宪法的具体化，那么行政法典应当具体化宪法中有关行政法的全部内容，即行政法典应当包括一般规定、行政组织、行政活动与程序、行政监督救济，也唯有行政法典才能包括上述内容。零散的单行法难以实现对宪法的全面具体化。
从原则层面观之，一国之宪法，虽然未必对于行政法典的内容和体例等问题有非常明确、具体的规定，但却一定有对于行政法典的模糊的、抽象的、一般性的、原则性的规定。这些规定对于行政法典的内容和体例提出了总体的、笼统的、概括的要求，从而构成行政法典内容的宪法依据。一般意义上，行政法典内容的宪法依据包括两方面。其中，主要是法治方面的宪法依据，这些依据对于行政法典提出了法治方面的要求，包括依法行政、法律的体系性等要求。这属于行政法典的宏观的、整体性的要求。此外，还有实质层面的宪法依据，对行政法典提出了法治之外的要求，包括党的领导、民主、平等等，侧重于行政法典的中观内容层面。
《宪法》第5条对行政法典提出了抽象的、整体的要求，即第5条第1款的依法治国原则，第2款的法制统一原则，第3、4、5款的宪法优先原则。依法治国，首要要求是有完备的法体系，体现在行政法上则是完备的行政法体系；法制统一，意味着行政法的各个部分结成整体，内部没有矛盾；宪法优先，意指全部行政法规范不得与宪法抵触。细察可见，法制统一其实是体系性对法典内部的要求，宪法优先则是体系性对法典外部的要求。所以上述要求都可以归为体系性。因此，《宪法》第5条从抽象意义上对行政法规范提出了体系性要求。这种体系性对外要求行政法具体化宪法，不能与宪法抵触，确保宪法优先；对内要求使行政法规范内部具有统一性，体现在总则—分则的体例架构以及无矛盾、无重复、无漏洞。根据上文分析，单行法状态下的行政法难以达成这种体系性境界，行政法典更加能实现最佳化的体系性。
（三）行政法典宪法依据的作用
理论上，上述两方面可能相互协调，也可能不统一。如一国宪法涉及行政法的方方面面，又要求制定行政程序法典。由于上述第二方面以宪法与行政法的关系及宪法解释为基础，主要是作为理论存在；而第一方面则是宪法的明文。因此，在没有充分条件不适用宪法抽象规定和明文规定的情况下，应当依据宪法具体条文确定相应的行政法典。这两方面在我国宪法中基本上统一，这体现了立宪者高超的立法技术和远见卓识。由上述分析，可以得出宪法依据对行政法典的三点作用：一是直接性：行政法典是宪法的直接具体化，是仅次于宪法的一般行政法法典，高于而不包含部门行政法。二是全面性：行政法典是宪法的全面具体化，应当涵盖一般规定、行政组织、行政活动、监督救济等主要内容。三是体系性：行政法典是宪法的体系具体化，应当实现行政法规范的体系性。据此，可检视行政法典的诸种可能形态。
就统一行政法典而言，其包括一般行政法和部门行政法，涵盖行政法的一般规定、行政组织、行政活动、监督救济等，是对宪法的全面具体化。其对外具体化宪法，对内能够形成全部行政法规范的统一整体，是对宪法的体系具体化。如上所述，一般行政法总体上属于基本法律。但部门行政法多由全国人大常委会制定，且效力低于一般行政法，因此部门行政法总体上不属于基本法律。据此，统一行政法典尤其是其中占绝大多数的部门行政法不属于行政基本法律，不是对宪法的直接具体化。
就行政程序法典而言，其主要内容为程序规范，无法涵盖行政组织、行政监督救济等内容，仅是宪法中有关行政程序内容的具体化；由于不含组织、实体等内容，导致行政法规范仍处于分散状态，无法凝结为统一体；由于其是一般行政程序的法典，虽然属于一般行政法和行政基本法律，但在其之上还可能有行政法总则等一般性内容，在内容根本性和效力上并非仅次于宪法。故其并不契合宪法对行政法典的定位。
就行政法总则而言，其涵盖行政法的一般规定、行政组织、行政活动、监督救济等，是对宪法的全面具体化；其不含国务院组织法、行政处罚法等单行法，无法使得行政法凝结为统一体，缺乏体系性；在内容根本性和效力上仅次于宪法而高于行政法分则、部门行政法等，但却不包含行政法分则等在数量上占主要内容的基本法律，故仅在微弱程度上属于对宪法的直接具体化。
行政基本法典是一般行政法的法典，是对各部门和各个地方具有普遍适用性和引领性的行政基本法律。首先，其规范内容包括基本原则、行政组织、行政活动、行政监督救济，是对宪法的全面具体化。其次，能够使得行政法中最根本、最核心的一般行政法实现体系化，对外具体化宪法，对内则凝结为一般行政法的法典这一统一体。最后，其在效力上仅次于宪法而高于其他行政法（如部门行政法），且规范内容如基本原则、行政组织等是行政法的根本性事项。故行政基本法典在内容根本性和效力上仅次于宪法而高于其他行政法规范，是对宪法的直接具体化。
综上，行政法总则和行政程序法典仅具备直接性而不具备全面性和体系性，三者有其一；统一行政法典具备全面性和体系性而不具备直接性，三者有其二；行政基本法典具备全面性、体系性和直接性，三者有其三。故行政基本法典具备且最具备宪法依据，应当成为行政法典的理想形态。
四、结语
法典兴则国兴，法典强则国强。法典是大国崛起和人民权益保障的“国之重器”。行政法典具备宪法要求的体系性和强大宪法功能。从宪法角度观之，行政基本法典应成为中国行政法典的理想选择。篇幅所限，本文对行政法典与宪法关系的讨论，特别是宪法如何影响行政法典具体内容、宪法和行政法典的内容边界等问题，尚有待深入。
