税收治理体系现代化：挑战与路径选择

税收作为国家治理的物质起点，同时作为国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的重要体现形式。现代化的税收治理是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。可以说，没有税收治理现代化，就难以实现国家治理现代化。

根据新公共管理理论，治理不同于管理，治理包容了管理，同时治理又是一个涵盖善治、法治和共治等概念元素的集合体。实践层面，税收治理本身更加强调政府、社会、媒体和公众之间的互动与合作，更为注重法治、透明、责任、效率、回应。

正是立足于此，国家税务总局也提出到2020年全面建成“六大体系”，即完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系，奋力推进税收现代化，形成与国家治理现代化相适应的税收治理体系。

税收治理集成化面临挑战

必须承认，我国目前的税收治理体系还不完善，税收治理能力还有待提高，税收治理现代化任重道远。当下，税务机关面临更多更复杂的因素，税收治理集成化也面临着巨大的挑战。

首先，税收遵从度低，处罚力度小。一方面，受历史传统的因素影响，纳税人往往存在被迫上缴税款的排斥感，部分纳税人常常怀有抵触和躲避心理；另一方面，在市场利益最大化的诱导下，一些纳税人往往选择逃税这一手段来降低生产成本。在实际的税收征管工作中，税务机关如果侧重对抗式管理方式，征纳双方容易处于对立面。而税务稽查工作又容易忽视日常检查及重点税源的管理，将过多精力用于应付专案、专项检查，随意选案、重复检查、“偏科”现象时有发生，稽查效果未能得到充分发挥。再加上税务部门对纳税人偷逃税行为的处罚力度相对较轻，在行使自由裁量权时，往往更重视税款的追缴，轻罚甚至不罚，被查后纳税人补缴税款和罚金的处罚成本与偷逃抗骗的收益机会成本相差甚远，无形中纵容了纳税遵从度的降低。

其次，信息不对称情况普遍。政府作为公共管理部门，与被治理对象之间普遍存在着信息不对称的情况。在税务征管业务中尤为明显，由于纳税人涉税知识了解的缺乏导致的无知性不遵从，和税务部门不掌握纳税人的真实经营数据导致的纳税人恶意不遵从都是源于信息不对称。

在经济新常态下，掌握了海量涉税数据的税务部门缺乏对数据的挖掘利用，还无法发挥出“大数据”的超强功能，对纳税人的管理还要依靠传统的税收管理员制度。人工核查、经验管理不仅无法满足税收治理现代化的需求，而且还可能带来客观上的不公平甚至廉政风险。

最后，纳税服务体系不健全。纳税人感觉税务部门人员不好“打交道”，往往是因为大部分的税务工作人员没有服务意识，认为纳税服务只是纳税服务部门的事情，且纳税服务工作仅是税收征管的辅助性工作，在税收工作中无足轻重。实际上，纳税服务工作贯穿整个税收征管过程，是税收征管的核心内容。这种认识上的狭隘性和局限性导致了纳税服务工作职责不明确、纳税服务地位不高、税务人员纳税服务意识不强，造成了税务机关和纳税人之间的不平等关系。目前大部分地区仅设立级别较低的纳税服务科级部门，在最接近纳税人的基层一线，由于人员配置等原因，甚至没有专门的纳税服务部门。而且，各地纳税服务部门职责不统一，具体的服务规范也千差万别，往往造成纳税服务部门很难实际解决纳税人遇到的问题。

“完善两个支撑，抓好两个核心，落实两个保障”

税收治理体系现代化的路径该如何选择？笔者的建议是“完善两个支撑，抓好两个核心，落实两个保障”。

——完善两个支撑，推进“税收法定+纳税服务”制度的现代化。一是健全税收法律体系。自古以来，国家征税权的范围和界限是国家权力与公民权利冲突最激烈、矛盾最突出的领域之一。因此，必须要健全税收一般性规范、税收实体法、税收程序法、税收监督法等税收法律体系。必须要遵循“税收法定”这一原则，使税收治理现代化做到“有法可依，法为良法，依良法而得善治”。二是完善纳税服务体系。税务机关增强服务意识，创新工作思路，实现纳税服务的线上线下互通、前台后台贯通、内部外部联通，让纳税人享受更快捷、更经济、更规范的服务，提升纳税人获得感、满意度、遵从度。这不仅有利于提高征管的效率，还有利于培育税源，实现税收的可持续发展。

——抓好两个核心，推进“信息管税+风险管理”机制的现代化。一是建立健全信息管税机制。应该充分利用税务数据在国家税务总局、省局两级集中的优势，成立专业机构对全国税务系统的行业数据进行管理、监督。同时，还要建立全方位的数据分析应用体系，并能够将分析结果应用于管理决策、税源监控、纳税服务、行政管理等诸多方面。二是建立健全风险管理机制。要把风险管理作为税务部门长期性、方向性、全局性的战略举措，要“以风险管理为导向，以风险应对为重点”实现对税源的专业化管理。

——落实两个保障，推进“组织结构+人力资源”管理的现代化。一是建立一个科学高效的组织体系。要优化税务机关的机构设置，形成决策层（国家税务总局）——管理层（省国税局）——执行层（市、县区国税局）的三级“扁平化”组织架构。同时，要根据国家税务总局“横向到边、纵向到底”的要求，建立绩效管理体系，做到“一张网、全覆盖”，用绩效管理这张网，实现考评内容的全面统筹、考评标准的规范统一和考评结果的综合利用。二是组建素质过硬的专业团队。要注重团队的技能提升，构建多层次、多渠道的教育培训体系，既要实现其基础理论的提升，也要使其得到税收实务操作技能的锻炼，确保较强的执行力，优质高效地完成好各项税收工作。

注：作者宋丽颖系西安交通大学经济与金融学院党委书记、教授，张安钦系西安交通大学经济与金融学院研究生，本文原载于2018年2月6日《中国财经报》税刊，报道链接为：http://www.cfen.com.cn/dzb/dzb/page_6/201802/t20180206_2806207.html