2016年7月国家发展和改革委员会和环境保护部发布《国家重点生态功能区产业准入负面清单编制指南（试行）》，8月30日，中央全面深化改革领导小组召开第二十七次会议，会议审议通过了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，随后，部分省市部署了所在区域重点生态功能区产业准入负面清单的编制工作。虽然“国家重点生态功能区产业准入负面清单”的具体实施还处于启动阶段，但这一重大改革将对国家重点生态功能区产生深远的影响。

“产业准入负面清单”有利于重塑区域竞争格局

“十三五”期间我国要建立健全区域发展的协调机制，通过跨区域地区间的产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等的协调联动，实现区域发展一体化的高效发展。根据不同主体功能区定位的要求，健全差别化的财政、产业、投资、人口流动、土地、资源开发、环境保护等政策，实行分类考核的绩效评价办法。

国家重点生态功能区地方政府的竞争将从改革开放以来的比拼经济发展、2008年以来的双重竞争转型为增加绿色资产的单一竞争。国家重点生态功能区地方政府的发展目标不再以非国家重点生态功能区的经济发展为参照，全国不同区域的国家重点生态功能区之间、同一省域内不同国家重点生态功能区县的竞争以及不同省域不同国家重点生态功能区县的竞争将被保护和激励。

2010年国务院最终确定的《全国主体功能区规划》将国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4种区域，并将限制开发区中的国家重点生态功能区功能定位为保障国家生态安全、实现人与自然和谐相处，把国家重点生态功能区作为我国生态环境保护与建设的重要区域。国家重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保护、恢复和提高区域水源涵养、防风固沙、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性等重要生态功能，维护和提高区域提供各类生态服务和产品供给能力的区域。30多年来，我国提供工业产品的能力大幅度提升，提供生态产品的能力却在不断减弱，随着人民物质生活水平的提高，人们对生态产品的需求不断增加，这要求国家必须把国家重点生态功能区的生态产品供给作为经济社会可持续发展的重要内容，把促进国家重点生态功能区的生态产品生产能力的增强作为国土空间开发的重要任务。

为解决国家重点生态功能区的生态保护补偿、资源开发补偿等区际利益平衡机制，中央财政在均衡性转移支付项下对国家重点生态功能区实施“国家重点生态功能区转移支付”，这是迄今为止唯一具有直接性、持续性、集中性的纵向资金补助。这一制度帮助国家重点生态功能区的地方政府在全国空间竞争中找准自己的定位：只要保住绿水青山，就有可能得到金山银山。如果没有国家重点生态功能区的财政转移支付，对该区域的产业禁限政策就无法落地，缺乏区域间分工的国家重点生态功能区与全国开发区同质竞争的结果，造成的污染损失可能远大于创造的GDP，由于招商引资的政府行为，使供给过剩得不到及时的市场反馈而越发严重，必然加剧过剩产能。所以，国家重点生态功能区不能再走招商引资、土地财政、工业化的老路，否则连当地的现状都难以维持下去，只有按照生态功能区的定位去竞争，才能换来当地有效的发展，并达到绩效考核的要求。

“产业准入负面清单”实施依然面临难题

中央自2008年起，对占全国国土面积40.2%的国家重点生态功能区，实施财政转移支付制度，至2014年累计投入2004亿元，然而持续数年的资金补助并没有使该区域的生态环境质量得到显著提高，环保部发布的《2015年中国环境状况公报》显示，占比11.59%的国家重点生态功能区生态环境质量变好、72.15%的国家重点生态功能区生态环境质量基本稳定、13.82%的国家重点生态功能区生态环境质量有变差趋势。如何提高我国国家重点生态功能区转移支付制度的生态环境效率，这不仅涉及国家重点生态功能区财政转移支付制度的改革，而且涉及国家重点生态功能区长期以来发展模式的深层次问题。面临的难题可能具有系统性特征，但一个重大的核心问题是如何在国家重点生态功能区产业准入负面清单的政策实施后，能够不影响该区域的收入水平，至少使该区域的收入水平不因此下降，或保持不变。

就陕西而言，国家重点生态功能区的面积较大，县域较多，贫困县占比大，情况复杂。在2011年颁布的《全国主体功能区规划》的附录“国家重点生态功能区名录”中，覆盖陕西的国家重点生态功能区有黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区和秦巴生物多样性生态功能区。其中，黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区包括延安市的吴起县、志丹县、安塞县、子长县，榆林市的绥德县、米脂县、子洲县、清涧县、佳县、吴堡县等10县，总面积22285平方公里，主要目标是土壤保持、防止水土流失、维护生态安全；秦巴生物多样性生态功能区包括西安市周至县，宝鸡市凤县、太白县（上述3县为生物多样性维护型），汉中市、安康市、商洛市等所属31个区县，总面积58917平方公里，主要目标是维护生物多样性、水源涵养、水土保持。2016年，《国务院关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》（国函〔2016〕161号），同意陕西省新增宜川县、黄龙县、洛南县3个县域为国家重点生态功能区。这44个国家重点生态功能区总面积占陕西省国土面积的42.3%。

陕西44个国家重点生态功能区县域中，有太白县、洋县、西乡县等31个县属于《国家扶贫开发工作重点县名单》（国务院扶贫开发领导小组办公室2012年3月在其官方网站发布）中的国家级贫困县。44个国家重点生态功能区中除自然保护区、生活饮用水源保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等已经有法律法规管控的区域外，其他区域的发展现状将受制于“产业准入负面清单”。

对受制于“产业负面清单”的区域，需对现存产业进行梳理，明确能够保留什么产业？不能发展什么产业？对保留的产业怎样进行绿色化改造？对允许发展的产业如何规划？对禁止的产业如何退出？如果没有相应的产业调整的配套措施，必然会对当地产业调整幅度较大的区域产生振动，影响当地短期和长期的收入水平。这种情况一旦出现，将影响贫困县和当地贫困户的扶贫和脱贫。如果这些区域不能实现脱贫或反贫，又将影响当地居民和当地政府的行为，可能不利于国家重点生态功能区减少人类生产活动对自然生态系统的干扰、维护生态系统的稳定性和完整性。

要完善国家重点生态功能区的财政转移支付

为了对冲国家重点生态功能区实施“产业准入负面清单”所带来的负面影响，确保国家重点生态功能区环境保护和生态系统完整的可持续性，当前急需完善国家重点生态功能区的财政转移支付制度，为国家重点生态功能区落实“产业准入负面清单”提供物质保障。

占全国陆地国土面积40.2%的国家重点生态功能区的首要任务是增强生态产品的生产能力，限制其进行大规模高强度工业化城镇化开发，为保障该区域功能定位目标的实现，自2008年以来国家对其逐步实施中央财政转移支付。财政部颁布《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》（2009）、《国家重点生态功能区转移支付办法》（2011）和《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》（2012）都明确了转移支付的基本原则、资金分配公式、资金使用用途、监督考评办法，引导当地政府加强生态环境保护和提高当地政府的基本公共服务能力。2009年和2011年的《办法》确定了根据对生态环境保护和基本公共服务的考核结果进行奖惩的激励约束机制。2012年的《办法》对激励约束机制进行了重大调整，在基本原则、监督考评办法和激励约束机制三方面都体现了“生态环境保护”这一目标，仅以对县域生态环境质量考核结果作为激励约束的唯一依据，但其资金分配公式和资金使用用途与2009年和2011年的《办法》相同，即既考虑当地政府标准财政收支缺口也考虑生态环境保护支出，这就产生了转移支付的双重目标与生态环境单一考核的不协调问题，另外，该《办法》在资金分配公式、资金使用绩效考核方法方面也存在一些问题，亟需改进。

第一，改革生态补偿转移支付标准、逐步增加生态补偿转移支付利益相关方，并对不同补偿客体采取差异化补偿标准，避免“一刀切”政策。

首先，生态补偿转移支付的作用已被世界其他国家的实践所证明，但我国现行针对国家重点生态功能区生态环境保护与建设的专项转移支付政策，设计理念侧重增强基本公共服务、测算方法依照均衡性转移支付公式，最大缺陷在于与生态环境价值贡献脱节。因此，要对国家重点生态功能区转移支付制度进行生态补偿理念重塑，基于生态环境价值进行补偿资金的配置。

其次，现行补偿客体仅包含县级政府，无疑会造成区域内其他利益相关者对生态环境保护与建设的冷漠甚至抵抗，涵盖全部利益相关者的生态补偿机制需要逐步建立。县级政府主要负责工程治理，比如大规模植树造林、水资源治理、河道整治、工业企业整顿等，其为生态环境保护与建设投入和牺牲了大量成本，在生态补偿初级阶段应对其予以保留。相关企业在政策的影响下，主要会产生关闭、停业、转产、新增环保设备等变化，对其补偿可以根据关停损失、新增环保设备费用等直接进行一次性弥补。无论是生态环境保护、建设、维护的进行还是工业企业、城镇化建设等的限制，最终的行为人和受影响者是当地居民，不对居民进行补偿，不调动居民的积极性和主动性，生态环境质量的提高就缺乏保障。

最后，考虑公平与效率的利益最大化的补偿标准应是“因民制宜、因地制宜”，不同阶段、不同地区、不同客体采取不同生态补偿标准。同一客体时间上的差异体现在，生态补偿转移支付标准会随着区域社会经济的发展和生活水平的升降不断变化。在经济社会发展和生活水平较低的时期，区域原有的、影响生态环境资源的活动并不强烈，这时国家重点生态功能区的禁限政策的实施对区内的影响相对较小，生态补偿转移支付标准相应较低。在经济社会发展和生活水平较高的时期，区域利用当地特有的生态环境资源进行经营活动、改善生活质量、提高居民收入，这时国家重点生态功能区的禁限政策的实施对区内的负面经济影响相对较大，生态补偿转移支付标准应相应提高。另外，不同类型国家重点生态功能区进行生态环境恢复和治理的难度、提供的生态环境价值量、同一国家重点生态功能区内不同利益相关者受到“产业准入负面清单”的影响都不同。结合上述情况，按照差异化的补偿要求，应对补偿客体实施动态生态补偿转移支付。

第二，完善自然资源产权制度，逐渐放松产权干预，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源科层产权结构，着力解决由于所有者不到位、所有权边界模糊、使用权受限等导致的生态服务提供者的寻租行为和投资不足等。

首先，坚持资源公有、物权法定，清晰界定国土范围内的各类自然资源产权主体，在土地所有权国家和集体所有的二元结构下，明确不同地理尺度的、承载于公共土地之上的各类自然资源的使用权、经营权和收益权等，尤其强化使用权、收益权等子权利的分割、组合和配置，优化科层产权结构，通过多种形式实现自然资源的个体权利与公共权利相互制约的产权体系。其次，赋予个体独立意义上的使用权，将其视为生态产品市场交易的产权主体，减少政府对市场机制的干预，推动国家重点生态功能区政府角色向公共利益服务者的转换，做到放权于民，使人民成为自然资源的主人翁，提高自然资源配置效率。最后，明确不同产权主体的义务、权利和利益，确保责、权、利的对等，全面建立覆盖全民的各类自然资源有偿使用制度，并以法律形式保障自然资源产权制度的强制性，严禁无偿或低价使用、出让等，充分保障生态保护人的权益。

第三，改变片面追求GDP增长的政绩考核制度和重视基本公共服务的现行国家重点生态功能区转移支付制度奖惩机制，明确国家重点生态功能区社会福利包含经济增长和生态环境保护两部分，并逐步提高生态环境保护的比重。

长期以来，我国秉持以GDP为核心的区域政绩考评体系，发展地方经济能够给官员带来激励，造成地方政府将大部分人力、物力用于提升GDP，而对于那些不在考核范围内的其他指标不关心，特别是在GDP的指挥棒下，以牺牲环境资产为代价换取经济增长成为顺理成章的行为，纵容环境破坏、滥用环境资源以及消极治理环境污染等行为根深蒂固。虽然国家重点生态功能区转移支付制度的激励约束机制加入了对生态环境质量的考核，但在调整奖惩金额的指标权重相等的情况下，相较于基本公共服务的四个指标，生态环境质量变化的单一EI指标显得十分薄弱。

要提高国家重点生态功能区环境保护的积极性，首先要对奖惩形式进行调整，以排除自然不可抗因素后的EI“净变化”为依据对县域自获得转移支付以来的历年进行考核，实行累进制奖惩，使生态环境质量奖惩更为严格。其次，以前期EI结果和奖惩的实施为根据，建立国家重点生态功能区是否合作、中央政府是否强势奖惩的生态声誉机制，该生态声誉一方面是奖惩金额的调整系数，另一方面是地方政府评比、官员升迁、居民生态福利享受等的优先考核指标，纠正片面追求GDP的政绩考核制度，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，实现发展与保护的内在统一和相互促进。再次，通过扩大一般性财政转移支付、横向财政转移支付等，增加国家重点生态功能区的人均财政收入，抑制国家重点生态功能区对生态补偿转移支付资金的挪用。最后，增加对生态环境保护与建设禀赋要素的考虑，并根据国家重点生态功能区的不同风险特征选择合适的生态保护激励水平，实现公平与效率的兼容和生态环境保护投入与生态效益产出的最大化。

 (作者单位：西安交通大学经济与金融学院)

（来源：中国社会科学网 2016年10月11日）

文章链接：http://econ.cssn.cn/jjx/jjx_gzf/201610/t20161011_3230416.shtml