2011年10月8日至15日，江西警察学院以院长程小白为团长、邓国良教授、涂敏教授、薛惠娟博士一行四人前往澳大利亚就生态环境保护立法、环境规划与管理、自然资源的利用与开发、污染控制与防治措施、环境违法与犯罪的惩治等进行实地感知与考察。

在澳大利亚期间，我们对澳大利亚生态环境保护、环境规划与管理、自然资源的利用与开发、污染控制与防治措施、环境违法与犯罪的惩治等进行了实地感知与初步考察。总的感觉，澳大利亚是世界上环境质量最好的国家之一，客观上地广人稀，环境自净能力很强，环境容量很大；主观上，政府、企业、公民环境保护意识很高，他们建立了专门的环保机构，制定了法规政策规划，合理布局生产力，优化产业结构和经济增长方式，加大投入，加强管理，严格执法，加大环保宣教力度，鼓励公众参与。在澳大利亚到处可以看到蓝天白云和洁净的城镇，天上地上是一群群的白鸽、海鸟，澳大利亚自然资源极为丰富，许多地区保持着良好的原生态环境，这里的人们对于他们赖以生存的家园充分爱护，对生态环境自觉珍惜与保护，是一个从不敢随意挥霍自然资源的国度。

一、澳大利亚环境保护法制体系

澳大利亚是一个联邦制国家，联邦由6个州、2个区（地方）组成，首都是堪培拉。联邦总督由英国女王任命，联邦最高行政机构是由总督、各部部长和一些名誉委员所组成的行政会议，内阁由总理及重要部长组成，其他非内阁成员部长可应邀参加内阁会议。联邦议会分参议院和众议院，众议院权力大。除昆士兰州的议会是一院制外，其余5个州都是两院制，各州都设有州总督（由英国女王直接任命）、州总理和州内阁。

1、澳大利亚环境保护立法体制。 澳大利亚法律传统承袭普通法系，但在环境保护领域，普通法所起作用不大，大多数环境法为成文法。澳大利亚环境法主要分联邦和州两级（有时还有更低一级的地方环境法），联邦和各州都有自己的环境法规。联邦政府只负责有限范围内的环境保护活动，联邦环境法规因数量较少而处于“配角”地位；但近几年的发展趋势是联邦政府正逐步直接或间接地通过环境立法扩大其管理环境事务的职能和范围。各种环境保护工作大都由各州负责，州环境法规因数量多而成为联邦环境法的主角。

2、澳大利亚环境保护立法范围。澳大利亚环境成文法按其内容可以分为四大类：一是有关环境规划和污染防治的法规，包括土地利用规划、环境影响评价、危险物品控制和污染防治等法规；二是保护自然遗迹和人文遗迹的法规；三是开发、利用和管理自然资源的法规；四是在相关法规，包括职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定。

3、联邦环境保护法。联邦环境法主要涉及如下几个方面：

    （1）宪法。澳大利亚宪法虽然没有对环境保护作出明确规定（直接权力），但却赋予联邦议会许多间接权力，使它能够就一些与环境保护相关的事务开展立法工作。例如，联邦政府通过履行国际环境条约，管理国际和州际贸易、外交、财政和贸易事务，以及海滨和海外领地上发生的活动，可以获得管理上述领域内有关环境事务的权限；也就是说，联邦议会可以就上述有关环境事务制定环境法律。

    （2）普通法。侵权法（torts）、妨害（nuisance）、侵犯（trespass）、过失（negligence）、公共托管原则（doctrine of public trust）等由司法判例形成的普通法也适用于有关环境保护领域。

    （3）成文法。澳大利亚联邦环境法律主要有：《墨累河水协定法》（1914年）、《渔业法》（1952年）、《原子能法》（1953年，1978年修正）、《海洋石油污染法》（1960年）、《石油（淹没土地）法》（1967年，1980年修订）、《大陆架（生物自然资源）法》（1968年）、〈海洋和淹没土地法〉（1973年）、《环境保护（拟议影响）法》（1974年，1995年修改）、《国家拨款（自然保育、土壤保育）法》（1974年）、《城市和地区发展财政援助法》（1974年）、《国家公园和野生物保育法》（1975年，1979年修订）、《大堡礁海洋公园法》（Great Barrier Reef Marine Park Act，1975年）、《澳大利亚遗产委员会法》（1975年）、《土著居民土地权利示》（1976年）、《海洋石油污染（船舶收税）法》（1976年）、《环境保护（财政援助）法》（1977年）、《环境保护（鳄鱼河流区域、核规则、北部地区最高法院）法》（1978年）、《国家水资源财政援助法》（1978年）、《候鸟法令》（1980年），《鲸保护法》（1980年）、《海岸水域法》（1980年）、《南极条约（环境保护）法》（1980年）、《海洋保护（船舶排油）法》（1981年）、《环境保护（海洋倾倒）法》（1981年）、《南极海洋生物资源保育法》（1981年）、《矿物（淹没土地）法》（1981年）、《海洋保护（干预权力）法》（1982年）、《野生物（进出口管理）保护法》（1982年）、《澳大利亚国际农业研究中心法》（1982年）、《墨累河水法》（1983年）、《海洋保护（船舶污染预防）法》（1983年）、《大堡礁海洋公园法》的《禁止石油钻探条例》（1983年）、《航运（海洋保护）修正法》（1983年）、《生态控制法》（Biological Control Act，1984年）、《世界遗产保育法》（1983年）、《托利斯海峡渔业法》（1984年）、《土著居民和托利斯海峡岛民遗产法》（1984年）、《园艺研究和开发公司法》（1987年）、《臭氧层保护法》（1989年）、《初级工业与能源研究和开发法》（1989年）、《资源评价委员会法》（1989年）、《渔业管理法》（1991年）、《渔业行政法》（1991年）、《自然资源管理（财政援助）法》（1992年）、《濒危物种条例》（1980年）、《濒危物种保护法》（1992年）、《澳大利亚羊毛研究和促进组织法》（1993年）、《墨累?D达令河流域法》（Murray-Darling Basin Act，1993年）、《农业和兽医化学品（行政）法》（Agricultural and Veterinary Chemicals (Administration)Act, 1992年）、《农业和兽医化学品法》（Agricultural and Veterinary Chemicals Act, 1994年）、《农业和兽医化学品规则法》（Agricultural and Veterinary Chemicals Code Act, 1994年）、《国家环境保护委员会法》（1994年）、《有机和生物动力食品认证组织管理条例》（1995年）、《肉类和加工工业法》（1995年）等。

      4、地方环境法 。所谓地方环境法包括6个州、2个区（地方）和首都的环境立法，目前各地均已制定大量环境资源法规。澳大利亚的绝大多数工业分布在新南威尔士州、维多利亚州和昆士兰州，其中新南威尔士和维多利亚两州拥有全国70%左右的工厂。从新南威尔士州的环境立法可以了解澳大利亚各州环境立法的概况，该州主要有如下环境资源法规：《公共卫生法》（1902年）、《采矿法》（1906年，后经1973年等多次修订）、《水法》（1912年）、《森林法》（1916年）、《海洋服务法》（1935年）、《土壤保育法》（1938年）、《河流与海滩改善法》（1948年）、《电力法》（1950年）、《电力委员会法》（1950年）、《石油法》（1955年，后经1982年等多次修订）、《放射性物质法》（1957年）、《清洁空气法》（1961年，后经1981年、1983年等多次修订）、《废物处置法》（1970年）、《州污染控制委员会法》（1970年，后经1983年等多次修订）、《煤矿法》（1973年）、《国家公园和野生物法》（1974年，后经1980年、1983年多次修订）、《水资源法》（1976年）、《国家公园和野生物法》（1974年）、《噪声控制法》（1975年，后经1983年等多次修订）、《土地委员会法》（1976年）、《遗产法》（1977年）、《环境规划与评价法》（1979年）、《土地与环境法院法》（1979年，后经1983年修订）、《农药法》（1979年）、《历史房屋法》（1980年）、《清洁水法》（1981年，后经1983年等多次修订）、《环境规划与评价法》（1979年））、《刑法（濒危动物）修订》（1983年）、《新达令港管理法》（1984年）、《环境有害化学品法》（1985年）、《运输行政法》（1988年）、《悉尼电力法》（1990年）、《环境整治信托法》（Environmental Restoration and Rehabilitation Trust Act，1990年）、《环境保护行政法》（1991年）、《墨累达令河流域法》（1992年）、《木材工业（暂时保护）法》（1992年）、《渔业管理法》（1994年）、《农业和兽医化学品法》（1994年）、《电力传送管理法》（1994年）、《废物最少化与管理法》（1995年）、《能源服务公司法》（1995年）、《受威胁物种保育法》（1995年）、《国家环境保护委员会（新南威尔士）法》（1995年）、《可持续能源发展法》（1995年）、《煤气供应法》（1996年）、《海洋公园法》（1997年）等。

    在澳大利亚，环境管理活动主要由地方立法规定，近十几年来地方立法（主要是州）出现了综合化的趋势。例如，新南威尔士州进入90年代以来环境立法呈现出一定程度的综合化、一体化趋势。该州政府1991年通过《环境保护行政法》，设立了统一管理环境事务的环境保护局；1995年通过《废物最少化和管理法》，规定了一系列预防、减少废物产生的措施和制度；1996年12月公布了一个供公开评议的《环境保护行动计划法案草案》，规定了一系列体现环境法综合化的措施。该法案草案提议废除《1961年清洁空气法》、《1970年清洁水法》、《1970年污染控制法》、《1975年噪声控制法》和《1989年环境犯罪和和惩罚法》，将这些法律的主要条款合并成为一个综合性的环境保护体制，通过将大量现行的环境保护法律合并为一个法律而对现行法律体系进行压缩，以消除法律重复和相互矛盾的现象。该法案被一些学者认为是该州环境管理和污染控制的里程碑，使该州的环境立法进入了当代环境法的主流。该州“城市事务和计划部”在1997年发布了一个“关于综合开发评价的白皮书”，提出了《环境计划和评价法案（1997年）》，对《环境计划和评价法（1979年）》规定的开发同意程序（the development consent process）进行根本修改；“综合性的开发同意”（integration of development consents）是该法案的重点改革内容，它为开发、建筑和分区管理（the development, building and subdivision controls）规定了一个统一的评价制度。

    5、环境法的实施。在澳大利亚，环境法主要通过行政执法、法院司法予以实施，单位、公民和社会组织在环境法的实施方面也有重要作用。澳大利亚环境法规定的对环境违法行为的制裁措施主要有通报、禁止令、恢复原状、赔偿损失、履行劳务、罚金和监禁。

    （1）行政执法

在澳大利亚，环境法的实施主要由州级地方政府负责，联邦政府在这方面的作用正在加强，这促使联邦和所有的州级地方政府都制定了环境保护组织法，如：《全国环境保护委员会法》（1994年，National Environmental Protection Council Act, Commonwealth Legislation），《资源评价委员会法》（1989年，Resource Assessment Commission Act），维多利亚州（1995年）、昆士兰州（1994年）、新南威尔士州（1995年）和塔斯马尼亚（1995年）等地方政府制定的《全国环境保护委员会法》。目前联邦和州都有负责实施环境法的行政机构，如计划、环保、林业、土地等部门和各种专门委员会，在通常情况下联邦和各州都有多名部长负责环境事务，其中环保局的作用较大。在联邦一级，环境部长负责许多法律的实施，如《环境保护（拟议影响）法》（1974年，1995年修改）；国家公园和野生生物署负责《国家公园和野生生物保护法》的实施。在新南威尔士州，环境部部长负责污染防治法的实施，计划部部长负责土地利用规划法、环境影响评价法的实施。为了确保环保法律法规的严格执行，澳大利亚各州都组建了“环保警察”(SEPP)。环保警察隶属环保局领导，是环保局的一个内设机构。环保警察的人数不少，维多利亚州就有120名，占环保局总人数的1／3，该州环保局的工作人员多数具有当环保警察的经历。环保警察身着统一制服，佩带鲜明臂章，专司环境执法工作，具有很大权威。澳大利亚环保执法十分严格，不论是个人、企业，还是政府机构，只要违反了环保法规，都要受到严肃查处，对法人可以判处高达100万澳元的罚金，对自然人可判处25万澳元罚金，对直接犯罪人还可处以高达7年的监禁。   

澳大利亚各级政府非常重视环境法的实施，最主要的做法是加强环境行政管理，例如：制定和实施土地利用规划；通过环境影响评价和颁发许可证来控制发展项目；加强对污染防治的监督管理；加强对危险物品的进出口管理；加强对核废料的监督管理；加强对危险废物的的使用、贮存、转移和处置的监督管理。为了加强环境行政执法，法律授予环保局等行政官员以广泛的调查权、应急权。环保局有权对违法行为实行制裁，有权命令排污或造成污染事故的单位和个人减轻或排除污染。根据澳大利亚新南威尔士州的法律，环境保护通知是保障环境法律实施的一个主要行政工具，环境保护局有权对违法行为人发出消除污染通知（clean-up notices）、预防通知（prevention notices）、禁止通知（prohibition notices）和承担有关执行经费的通知（compliance cost notices），不执行上述通知属于犯罪行为。

     （2）法院司法

    澳大利亚有联邦和州两个法院系统，每一个系统依照各自的法律行使审判权。联邦最高法院是全国的最高司法机关，是包括州法院和联邦法院在内的全部法院的最终上诉法院，它依照宪法设立，主要负责法律有效性（合宪性）的审查。每个州都设有各种不同类型的法院，包括治安法院、地方法院、区法院、高等法院和一些特别法庭。在澳大利亚，以法院为中心的司法诉讼是实施环境法的一个重要方面。

    为了从司法诉讼方面加强环境法的实施，及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源纠纷的效率，一些州成立专门的环境法院。如新南威尔州的土地和环境法庭的工作就十分卓有成效，他们出色地处理、审理了不少环境资源纠纷。一些州从环境立法和司法诉讼实践这两个方面放宽了对公民提起环境诉讼资格的限制。例如，根据澳大利亚新南威尔士州的《环境计划与评价法》（1979年）和 《环境犯罪和惩罚法》（1989年）的规定，对于违反本法的，“任何人可以向法院提起诉讼，请求法院颁布救济令或制止违法令，不管该人的权利是否已经受到或可能受到该违法行为或该违法行为的后果的侵害”；1996年公布的《环境保护行动计划法案》（一个供公开征求意见的草案），明确规定第三者（third parties）对违反环境保护法的行为有向法院提起诉讼的权利，以制止违法行为。

为了打击环境犯罪，澳大利亚制定了环境特别刑法。在加强刑法对环境的保护和对环境犯罪行为的惩罚方面，新南威尔士州的立法是一个很好的例子。该州于1989年制定了《环境犯罪和惩罚法》（The Environmental Offences and Penalties Act, 1989, New South Wales）；之后，该州结合执法情况，多次对该法进行了修改。Offences本文译为犯罪，但这里的犯罪不等同于我国刑法中的犯罪，它不仅包括我国刑法中的犯罪，还包括一些公共错误行为、违法行为、犯法行为。Penalties本文译为惩罚，它不仅包括我国刑法中的刑罚，还包括其他惩罚和处罚。该法规定了如下3种犯罪：第一种是最严重的环境犯罪，主要适用于非经授权处置废物的犯罪行为。第二种是中等程度的犯罪，主要由《清洁空气法》（1961年）、《清洁水法》（1970年）、《噪声控制法》（1975年）和《污染控制法》（1970年）以及《地方政府法》（1919年制定，1993年修改）规定，乱丢废物和不遵守“清理环境”的通知也属于这种犯罪。第三种是轻微的犯罪，该法为处理轻微的环境法律实施问题规定了一种“现场”侵权通知（”on-the-spot” infringement noties）。第一种环境犯罪，主要指：以损害或可能损害环境的方式，故意或者过失地处置废物，造成物质溢出、渗漏或逸出，将破坏臭氧层的物质排放入大气。企图、密谋、帮助、教唆或者引诱他人犯上述罪行的也被认为是犯罪。一旦一个人（指企业的工作人员）被认定有罪，其所有者（owner）承担无过错责任。对这种犯罪，对法人可以判处100万澳元的罚金，对自然人可判处25万元罚金，对直接犯罪人可判处高达7年的有期徒刑。对第一和第二种犯罪，法院有权命令被认定犯罪的被告，采取行动或特别措施防治、控制、减少、减轻由于其犯罪活动所造成的环境损害，或者防止继续犯罪、重复犯罪，可以判处犯罪者承担恢复环境的费用或对其征收履约保证金。与中国的环境刑法不同，澳大利亚有关环境犯罪的法律都强调“以损害或可能损害环境的方式”（in a manner which harms or is likely to harm the environment）这一环境犯罪的特征。根据有关环境法律，对“环境的损害”被定义为“任何引起环境退化的、直接或间接的环境改变，包括但不限于任何导致大气污染、水污染的作为或不作为”；“污染”被定义为“改变空气、水等环境要素的物理、化学或生态条件的所有行为”。

二、重视对环境的“道德治理”

澳大利亚还极为重视对环境道德的倡导和强化。其表现为：国徽是一个国家的最基本标志，是一个国家的象征，是一个国家的人文精神和价值追求的集中体现。与当今世界其他国家的国徽相比，澳大利亚的国徽可以说是别具特色，该国徽的左边是一头袋鼠，右边是一只鸸鹋，而这两种动物，目前只有澳大利亚才是其生长地。将特有动物作为本国的标志、作为本国价值追求和人文精神的体现，这在各国并不多见。澳大利亚国徽的这种独特设计充分反映了澳洲人对生态环境的高度重视，体现了其关注环境、热爱自然的良好环境伦理观。澳大利亚学校教育的每一个重要阶段都设有专门的环境与资源保护课程，以提高学生的环境道德感，增强其生态保护意识，而包括从报纸到电台的种种评论也已越来越多地涉足到了环境道德领域。培养正确的环境生态意识，树立正确的环境道德，已成为澳大利亚环境建设的一个重要方面，并渗透到了政府决策、企业策划和个人行为等方方面面。从这一点上来说，澳大利亚在本国的环境保护问题上似乎更倾向于“道德治理”。在澳大利亚，由于政府的正确引导，人们已经建立了一套恰当的环境道德规范，对环境与资源的认识也相应上升到了一个新的高度。这一高度已使澳大利亚人对环境与资源的保护成为一种国民素质和人文精神，从而极大地推动了澳大利亚的环境保护。

三、利用经济手段实施环保管理

澳大利亚非常重视利用经济杠杆实施环保管理，一是实行排污超额阶梯付费制度，通过对排污企业实行累进阶梯计费，促使企业千方百计减少污染排放，从而控制污染，保护环境。具体做法是：政府通过排污许可确定企业的排污限额，在限额内，排污费随排污量的增加以较小比例增加；超过该限额，排污费则随排污量增加以较大比例增加，其付费具有“惩罚”属性。二是排污权交易，具体做法是：先由政府部门根据环境容量确定出一定区域的环境质量目标，进而计算出最大允许排污量，然后再将其分解成若干允许的排放量，即排污权。政府通过公开竞价拍卖，定价出售或无偿分配等手段，使排污权得以转让和买卖，排污者根据污染程度，决定买入或卖出相应数量的排污权。排污权交易实际上是通过模拟市场来建立排污许可的交易制度，它的主体是污染者，客体是排放减少信用（即剩余的排放许可）。同时，联邦和州政府均要求对重大的发展计划进行环境影响评价，从源头就开始预防和减轻不当的人为开发活动所造成的环境污染和生态破坏。
    四、协调公众的环境行为

协调公众的环境行为，是澳大利亚政府综合协调环保工作的重要方面。在公众场合尤其是旅游胜地，导游都要向游客介绍政府的环保规定，提醒游客严格执行，做到“除了脚印，什么都不留下；除了杂物，什么都不带走”。我们在实地观看著名的墨尔本企鹅岛（约有10000多只企鹅）时，当地管理部门对游客要求做到“三不准”，即不准吸烟、不准抚摸、不准拍照（因前些年使用闪光灯致使企鹅失明而无法出海）；政府规定在观看企鹅归巢时，不许大声喧哗、使用闪光灯照相，数以千计的游客在持续两、三小时的观看中，无人违反规定。

五、培育环保意识，强化环保教育

澳大利亚政府认识到环境问题的严重性后，提出了“人人环保，打扫澳大利亚”的口号，努力提高全民环保意识。一是加强环保教育，目前，澳洲不仅中学、大学设有环保课程，连小学也开设环保课，环保教育做到了“从娃娃抓起”。二是大力推行社区环保行为。比如，政府鼓励家庭自觉行动起来，以社区为单位，向每个家庭提供一个可循环使用的多层垃圾袋，将生活垃圾分类送到指定地点。三是注重从日常小事做起，让民众切实体会到环保的意义和好处。例如，联邦政府向家庭和游客免费发放《如何减少家庭能源消耗和废气排放指导》小册子，介绍如何购买省电冰箱、合理配置灯泡，如何充分利用自然光等。

六、感受与体会

通过对澳大利亚生态环境保护的短期考察，其感受与体会是：

1、生态环境建设政府主导

澳大利亚是一个十分重视生态环境保护和建设的国家，政府和国民的生态环境意识都很强，政府在生态环境保护和建设中发挥了非常重要的作用。澳大利亚是世界上最早设立政府环保部门的国家之一。早在1970年，维多利亚州就成立了环境保护局。目前，澳大利亚在联邦政府(Commonwealth Government)、州政府(State Government)、地方政府(Local Government)三个层次都设有专门的环保机构。以维多利亚州为例，政府设立了自然资源与环境厅，下设环境保护局、自然资源局和生态再循环局。政府环保部门统管生态环境保护与建设的发展规划，并组织实施。近年来，澳大利亚每年的环境保护投资都超过85亿美元，约占GDP的1.6％。同时，澳大利亚是世界上第一个制定和实施国家生态旅游战略的国家。早在1994年联邦政府就出台了《全国生态旅游战略》，其目的在于：找出影响或者可能影响澳大利亚生态旅游规划、发展和管理的主要问题；制定一个全国性的纲领，来指导生态旅游经营者、国家资源管理者、规划者、开发商以及各级政府来发展生态旅游；制定政策和开展项目来实现生态旅游的可持续发展。该战略对以下几个方面的问题进行了明确：确定旅游规划、开发和管理方法；规划和控制；自然资源管理；基础设施建设；环境影响评估和监控；市场营销；行业标准；行业认证；生态旅游教育；为土著人提供发展机会；解决自然资源分配和管理中的公平问题等。这一战略成为澳大利亚全国生态旅游发展的纲领性文件。

2、重视生态环保法制建设

澳大利亚政府十分重视生态环境保护和建设的立法和执法工作，建立起了较为完善的生态环境保护和建设的法律法规体系。澳大利亚环保法律法规的条款很细，可操作性很强，避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦。同时，严格依法管理，体现了法律的严肃性。

3、公众参与和自觉维护

澳大利亚政府在生态环境保护和建设过程中，一方面强化全民环境意识，将生态环境保护视为公民的责任与义务；另一方面鼓励公民积极参与生态环境保护，监督和维护生态环境秩序。

4、重视环境宣传与教育

将环境教育纳入提高国民综合素质工作的轨道，加强环保宣传和示范工作，在全社会营造良好的爱护环境、建设环境、保护环境的氛围。强化环境制约措施，用法律法规严格约束每个人的环境行为，以此增强全社会的环境意识和责任。

总之，通过对澳大利亚生态环境保护的实地考察，使我们拓宽了视野，这对于如何加强鄱阳湖生态经济区生态安全立法与执法保护研究具有重要的启迪与借鉴意义。

 

江西警察学院访澳考察团

2011年11月25日