鄱阳湖生态经济区森林资源生态安全执法保护之思考

曹慧丽[①]

    内容摘要：保护森林就是保护生态，是保护人与自然和谐相处的环境，就是保护人类赖以生存的唯一的地球，就是保护我们的子孙后代，就必须提高依法管理、依法行政的水平。在实际中森林公安执法保护中执法理念落后、执法方式的单一和执法机制的缺陷为森林资源生态安全所带来的不仅是看得见的森林面积的减少、林地的萎缩，水土流失，更多的是未来森林资源的枯竭、人类生态环境的恶化，因此保护森林资源势在必行、刻不容缓。而加强对森林资源的执法保护是实现鄱阳湖经济区森林资源生态安全的最佳途径。

关键词：鄱阳湖生态经济区   生态安全   林业资源  执法保护

 

生态安全的概念早在20世纪70年代就已被提出，生态安全，英文ecological safety，其定义是生态系统完整性和健康的整体水平，尤其是指生存与发展的不良风险最小以及不受威胁的状态。具体指生态系统的健康和完整情况。是人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，包括饮用水与食物安全、空气质量与绿色环境等基本要素。健康的生态系统是稳定的和可持续的，在时间上能够维持它的组织结构和自治，以及保持对胁迫的恢复力。反之，不健康的生态系统，是功能不完全或不正常的生态系统，其安全状况则处于受威胁之中。 [②]2009年12月12日，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，将建设鄱阳湖生态经济区上升为国家战略。明确提出“立足鄱阳湖，面向全流域，保护一湖清水，建设和谐家园，治山治水治湖治贫统筹兼顾，力争2020年，把鄱阳湖生态经济区建设成为世界大湖流域开发的示范区、长江中下游水生态安全的保障区”。并将鄱阳湖流域的生态环境保护作为鄱阳湖生态经济区建设的首要任务，提出了生态建设的具体要求与目标。其中涉及一项重要的生态资源就是林业资源的生态安全保护。林业是生态建设的主体。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确指出：“森林是陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务”。[③]森林生态系统对人类而言，在生态学研究中经常用“生态效益、社会效益、经济效益”来描述。以其兼具资源与环境的双重属性和拥有巨大生物生产能力而成为陆地上极为重 要的生态系统。森林不仅能够提供丰富多彩的可物化的产品，而且能够营造优美的环境、发挥强大的生态效益，维持着地球上的生态平衡，构成人类生存与发展的基本性的支撑。举目古今中外，社会的进步与发展无不与森林的消长、林业的兴衰息息相关，森林与林业是社会文明的重要标志。因此，保护森林，保护林业资源就像保护我们地球母亲的生命一样重要。

一、当前鄱阳湖生态经济区森林资源生态安全保护之现状

（一）鄱阳湖生态经济区森林资源的现状[④]

据江西省“十五”期间森林资源二类调查统计，全省土地总面积1669.5万公顷。其中：林业用地面积1062.9万公顷，占土地总面积的63.7%；非林业用地面积606.6万公顷，占土地总面积的36.3%。全省有林地面积871.7万公顷，其中乔木林面积789.3万公顷，占有林地面积的90.5%；竹林面积82.4万公顷，占有林地面积的9.5%，活立竹总株数150148万株。全省森林覆盖率达60.05%。居全国前列。从面积来看，乔木林优势树种包括马尾松、国外松、杉木等。全省活立木总蓄积35357.2万立方米，94.0%分布在乔木林中，其中马尾松和杉木蓄积占64.5％。在1994年基本“消灭”宜林荒山的基础上，江西省通过退耕还林、长（珠）江防护林体系建设、野生动植物保护及自然保护区建设、生态公益林保护、防沙治沙、绿色通道建设、平原林业等一系列工程的实施，已经构建了较为完善的林业生态体系，提高了森林生态系统涵养水源、保持水土、保护生物多样性、防风固沙等生态服务功能，为鄱阳湖生态经济区生态安全提供了更强保障。具体表现为：1．森林覆盖率稳步提高：经过全省上下的多年努力，江西的森林覆盖率由1991年的40.30％提高到2007年的60.05％，增长近20个百分点。2．生物多样性保护取得重要进展：全省已建立156个自然保护区，其中国家级8个，省级18个，县级130个，总面积105.2万公顷，占国土面积的6.3％。已建立森林公园99处，其中国家级36处，省级63处，总面积达44.11万公顷，占国土面积的2.6％，占林业用地面积的4.1％。此外，已建立鄱阳湖和东江源2个国家级生态功能保护试点区。3．土地沙化得到控制：据2004年的第三次沙化土地监测与1999年的第二次沙化土地监测相比，全省沙化土地面积已减少14899.5公顷，沙化土地行政单位已减少1个区29个乡(镇、场)。4. 生态公益林得到有效保护：2001年，江西被列入全国11个森林生态效益补助资金试点省之一，试点面积1900万亩。目前，全省纳入中央和省级财政补偿范围内的生态公益林面积达5100万亩，其中重点公益林3062.47万亩，省级公益林2037.53万亩，补偿标准提高到8元/亩。此外，部分市、县也启动了生态公益林补偿机制。

（二）鄱阳湖生态经济区森林资源生态安全执法保护的现状

为加强对森林资源的保护和管理，对林业执法机构日益完善。鄱阳湖生态经济区已基本建立起了一个比较完备的林业法制机构体系。省级林业厅机关设立了政策法规处、林政资源管理处，成立了独立的省森林公安局、野生动植物保护管理局、木材流通监督管理局、林业工作总站、林业有害生物防治检疫局、林木种苗管理总站等林业执法机构；各市、县(区)也成立了相应的工作机构。全省共建立406个森林公安机构、103个野生动植物保护管理机构、209个木材检查站、926个乡镇林业工作站。[⑤]森林公安机关既是国家公安机关的组成部分，又是林业主管部门中的一支重要执法力量。林业公安机关实行林业和公安双重领导。根据《森林法》规定负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源。其主要职责表现为：第一、管辖十九类森林刑事案件和森林治安案件，查处林业主管部门委托的林业行政案件，依法严厉打击各种违法犯罪活动。第二、加强公安基础业务工作，健全群防群治组织；建立护林网络，改善林区治安和护林防范机制，推进林区社会治安综合治理，提高林区治安控制能力。第三、大力宣传保护森林资源的法律、法规和有关林业政策，提高辖区干部、群众的法律意识，坚持群众路线，依靠人民群众同破坏森林资源的违法犯罪分子做斗争。第四、强化情报信息工作，加强调查研究，及时掌握和反映林区治安动态，针对林区治安情况，因地制宜，组织开展专项斗争，或专项整治。第五、加强林业内部单位保卫组织建设和安全防范工作，预防各类案件和灾害事故的发生。第六、服从当地公安局、林业局和上级森林公安机关的领导，及时完成上级领导交办的任务。

加强生态建设，维护生态安全，促进生态文明，实现人与自然的和谐发展是关系中华民族生存与发展的根本大计，是国民经济和社会发展赋予林业的时代重任。为了实现这一目标，在实践中，对破坏林业资源的一系列违法犯罪案件的打击和处理成为地方森林公安机关的主要任务。以鄱阳湖经济区某县森林公安局为例[⑥]，全县森林公安干警20人， 2007年至2010年共执法查处各类涉林违法案件563件，刑事案件85件，占总数15.1%;行政案件15件，占总数2.66%；林政案件463件，占总数82.24%；平均每年查处141件，人均每年70件。在其所辖林区治安和护林防范制度化、常态化，为通过建立林业资源生态安全执法保护长效机制发挥重要作用。具体措施为:一、本着“哪类犯罪突出就重点打击哪类犯罪、哪类治安问题突出就解决哪类治安问题”的原则，适时组织开展专项打击整治行动。要针对违法犯罪出现的新动态，突出打击滥伐林木，非法运输、收购林木，破坏国有、集体和生态公益林，非法毁坏、侵占林地，破坏珍稀野生植物等违法犯罪行为。二、是深化矛盾纠纷排查调处。积极探索建立涉林纠纷诉讼联调制度，健全林业、公安、检察、法院、工商等部门联系协调机制，健全每月一次的矛盾纠纷排查调处制度，加强各类信访案件及领导督办案件的办理回复工作，与容易发生山林权属纠纷和盗伐滥伐林木的边界所在乡镇、村及邻县兄弟单位加强联系，适时做好化解疏导工作，使矛盾纠纷排查调处经常化、制度化。三、是完善信息工作机制、情报网络。重点加大边远林区治安巡查汇报工作力度，以护林员队伍为基础，定期巡查辖区内的林区治安稳定状况，及时掌控信息。针对出现的新情况，对林区山情、林情、社情重新进行调查了解，进一步加强群防群治网、护林联防网、案件协查网、边界联防网建设，建立治安资料库、林区资源档案库，形成以信息主导警务的格局，加强情报信息收集研判，对林区治安隐患做到早发觉、早介入、早消除。四是建立健全群防网络。与各林场、林权单位、林农建立护林工作联系制度，加强沟通、了解、指导，不断充实和完善护林员队伍，完善护林公约、村规民约，及时解决突发事件。五、集中警力，重点查处受地方保护主义干扰、媒体关注、群众关心、影响恶劣的大要案件。六、加强执法规范化建设。进一步理顺森林公安的执法权限，建立健全执法制度，加强执法监督和质量考评，不断提高执法工作的公信力和权威性。七、加强警民关系和谐化建设。牢固树立“立警为公，执法为民”理念，始终坚持把林区群众的安全感和满意度作为检验森林公安工作的根本标准。要深入开展警营文化和警察公共关系建设，建立民警走访群众工作长效机制，不断推出便民服务措施，积极开展爱民实践活动，切实将森林公安建成犯罪分子最怕、人民群众最亲的队伍。

二、鄱阳湖生态经济区森林资源生态安全林业执法存在的问题

当前，我国生态建设正处于“治理与破坏相持的关键阶段”，保护森林就是保护生态，是保护人与自然和谐相处的环境，就是保护人类赖以生存的唯一的地球，就是保护我们的子孙后代，因此林业执法部门必须提高依法管理和依法行政的水平。而在实际中森林公安执法保护中执法理念落后、执法方式的单一和执法机制的缺陷为森林资源生态安全所带来的不仅是看得见的森林面积的减少、林地的萎缩，水土流失，更多的是未来森林资源的枯竭、人类生态环境的恶化，保护森林资源势在必行、刻不容缓。

（一）在林业行政执法领域出现的执法保护不力的状态。

第一、多头执法、杂乱无序。从目前林业行政执法队伍的状况来看，除林政部门作为林业行政主管部门的内设机构代表其执法外，其它如森林公安机关、森林植物检疫站、林业工作站在执行林政处罚时都需要林业行政机关的委托。由于缺乏统一的执法机构，，无法形成统一的执法队伍，出现执法力量分散、执法资源浪费、执法效率低下的状态，同时这些单位办案经费得不到有效保障，受经济利益的驱动，查处各类林业行政案件，难免谋取不正当利益，不利于打击违法行为，有损于法律的尊严和权威。第二、相关部门执法职权重合。森林公安机关是国家公安机关派驻林业的一支具有武装性质的治安行政力量，其享有林业刑事侦查权和《森林法》授权的行政处罚权。林政部门是林业行政机关的内设机构，是林业综合执法部门。林木检疫站、林业工作站都是按照各自的职权，根据林业行政机关的委托履行各自的职责。在实际工作中，这些部门会出现违规行政，降低处罚标准。有的单位为了本部门小团体的利益相互之间不是互相补台，而是互相拆台，不能形成合力，从而失去了战斗堡垒的作用，不能够起到严厉打击违法犯罪活动的目的，从而失去了“严管林”的真正意义。第三、县级林业行政主管部门法制机构没有监督力。根据林业行政处罚程序的规定，县级林业主管部门可以确立一个内部机构，统一管理林业行政处罚工作。林业行政案件在调查结束后由林业行政执法人员送至法制工作机构提出初步意见后，由本行政主管部门负责人审查决定或集体讨论决定。而实际中，现行的法制部门并没有起到真正的审查、把关、监督的作用，致使林业各执法部门执法的自由裁量权随意性扩展，使得林业执法标准质量降低。

（二）在刑事执法领域执法保护无力的难点

森林公安刑事执法中最大的难点就是违反林地管理规定?D非法侵占农用地（林地）案。一般非法侵占农用地（林地）案，都是由政府招商引资的项目，执法会遇到阻力，地方政府的行政干预，依法办案的难度增大。地方政府和领导为了换取一时的经济发展速度，引进外资，吸引外商，增加地方的就业率和GDP,不惜一切代价，当然包括大自然的赐予?D森林资源，生态环境的恶化，生态安全的威胁，非法征用林地转为工程建设用地、不依法审批采伐林木、擅自扩大采伐树种、林木数量、越权审批、超期限审批、划拨林地，经常以各种各样不正当的行政手段干预、干扰森林公安机关依法查处违法侵占林地案件，使最原始的绿色森林资源以及其赖以生存的林地越来越消失于人们的视线，代之于更多的楼房、工厂、小区、经济开发区。森林资源的保护流于形式、流于口号。执法保护制度的薄弱、执法手段的落后、执法理念的停滞不前、执法效果的不力都使鄱阳湖经济区森林资源生态安全处于极度的危险状态。

（三）执法监督制约机制和责任机制薄弱

我国当前的《森林法》存在法律规定与法律责任不相匹配的现象，没有从立法的角度引导执法机关加强执法监督、严格落实个人及单位的法律责任，从而导致执法工作者执法理念落后，经常出现利用法律漏洞实施违法行为，玩忽职守、滥用职权的现象时有发生。[⑦]在我国现有的林业行政执法部门中，执法监督机制领域缺乏一套快捷有效的案件报告制度、完善监督管理机制和规范责任追究的相关制度。实践中由于部门职责重叠，执法信息不畅的原因，出现破坏森林的违法行为无法及时监管，及时执法，经常出现监管力度不够的尴尬局面。而深层次的原因就是由于林业行政执法部门没有建立起内部监督和外部监督相结合的高效监督机制，因此对林业执法权缺乏有效的制约。在实际工作中，存在着执法机构不执法、违法设定执法权、执法行为随意、执法程序缺失，执法责任模糊等的局面，经常对于出现的林业违法大案、要案的地方和单位负责人追究不及时，责任无人承担的法律盲区。司法监督机制中所涉及的森林资源职务犯罪多是由于身负履行森林资源保护职责的国家机关工作人员不正确、不及时履行职责，出于个人利益的需要，在林业管理和林业执法过程中向行政管理相对人索取、收受不同方面的好处费，或与当事人合伙承包林场、开发林业资源、入股林业资源加工企业，权力出租，获取非法利益。而这一切均由于执法监督制约机制和责任机制薄弱

所引发的森林资源违法犯罪的根本原因。

三、鄱阳湖生态经济区森林资源生态安全林业执法保护之完善

（一）转变各级政府部门生态理念建立科学地政府森林资源生态业绩评价机制

一直以来，“发展就是硬道理”的政府指导理念被各级政府部门机械的理解为招商引资的规模扩大、经济开发区的大量设置、大型龙头企业的集团化、世界知名品牌的地方化，其核心内容表现为经济增长就是发展，将经济增长与生态安全的保护、生态环境的维护错误的对立。在评定政府和领导干部的政绩仅仅以经济增长数据作为唯一的考核标准，其所带来的政绩是地方GDP的成倍增长、就业率的直线上升，但是更大的负面影响被忽视：大量耕地、林地被毁，垃圾填埋场面积的不断扩大，森林绿化的逐渐消失，城市沙化现象的严重，水资源的破坏，人们再也看不见蓝天白云，再也呼吸不到新鲜的空气，喝不到纯净的水，每天生活在生态灾难的恐惧和威胁中。因此，我们要改变现状，只有转变城市建设的错误认识，树立长远的生态理念，建立科学地政府森林资源生态业绩评价机制。主要包括：森林资源生态安全保护机构的设置与建设；干部政绩、年度考核、晋升提拔均要以生态建设的政绩为基本考核要素；生态业绩考核指标量化。使生态实绩考核制度化、明确化。将政府森林资源生态业绩评价机制作为一项硬性标准、刚性条款确立下来，为森林资源生态资源的安全保护增加一条钢铁长城。

（二）推行林业执法警务公开、公示制度

我国森林资源生态安全执法保护的基本要素是规范执法行为和办事程序，加大执法力度，全面履行法律法规授予的各项职能，确保森林法规的有效实施。对于涉及林业违法案件在查处之后将办案的细节和相关信息在政府网站上进行常年的、主动的面向社会公开，其不仅仅是警务公开、政务公开的政治需要，更多地是让老百姓看得见的形式了解森林公安的执法行为，提高执法效果，加强社会公众对森林资源的执法保护的直观感受，实现社会效果和法律效果的统一，其在履行打击个案违法犯罪职责的同时更加突出了预防违法犯罪的法律作用。上饶市政府网站之工作动态之政务公开鄱阳湖经济区内玉山县森林公安机关林业执法情况通报：[⑧]2011年6月8日20时30分许，玉山县森林公安局治安科接报称：玉山县冰溪镇县后山村中林岗山有人在非法采集樟树大苗。接报后，治安科民警立即赶赴冰溪镇县后山村中林岗山展开调查。经查，犯罪嫌疑人张琳著，男，现年31岁，初中文化，玉山县怀玉山乡人。6月5日张琳著到玉山县县后山村中岗山以2000元购得一棵地径90公分樟树大苗。6月8日上午张琳著雇佣徐伯富等五名挖工进入县后山村非法采挖樟树大苗，并于当晚雇车将樟树大苗运至浙江省江山市淤头镇以12000元价格卖给肖某。经林业专业技术人员鉴定，张琳著采挖的樟树为香樟，属国家二级保护植物。犯罪嫌疑人张琳著因涉嫌非法收购、运输、销售国家重点保护植物罪，于2011年6月10日被玉山县森林公安局刑事拘留。目前，此案正在审理中。这也是玉山县森林公安局“两清理，一禁止”专项行动取得的又一重大成果。上述信息的公开能达到“处罚一件、震慑一片、教育一方”的警示效果。同时建立森林违法案件举报制度和重大案件逐级上报制度，加大对大案要案的查办、督办力度。进一步加强执法监督，将执法权力与执法责任紧密挂钩，坚决防止有法不依、执法不严和执法不公现象的发生。是巩固造林绿化成果、保护森林资源、维护林业生态安全的重要措施。

（三）建立多元、有效地森林资源生态安全执法保护监督机制

在我国，人们总是认为森林资源的保护是属于政府的职权、林业行政部门的职责、森林公安的义务，执法就是行使行政许可、行政处罚、行政调解、行政征用等控制权的运用；而在美国，大部分有关森林管理和森林保护的规章制度只适用于公有林（特别联邦政府拥有的国家森林），负责公有林管理经营的公共机构（即美国林业局）的执法行为越来越多地收到公众、特别是非政府环境组织的监督。这后者显然表现在更大范围内森林资源生态安全保护的多元监督机制的社会效果。因此我们可以借鉴这种公共管理监督机制，使公众和非政府组织广泛参与到森林执法管理的活动中，制定相关的法律制度及法律责任，普及森林资源立法、执法知识，增加社会公众的参与感、认同感。在监督和管理中提高我国林业执法人员的职业素质和专业素质，使我国森林资源生态安全保护工作全民展开。多元、有效地执法保护监督机制将成为为森林资源的生态安全保驾护航的最佳舵手。

 

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