刘恣宏^*

（江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州341000）

 

内容摘要：河砂是缓冲河道水流、涵养水源、保护堤防与河岸的重要屏障，也是非常重要的建筑材料。近几年来，随着基础设施建设步伐的加快，以及受长江汛期禁采和周边砂石资源日趋减少等因素的影响，鄱阳湖区河砂需求量不断增加，河砂资源无序开采情况日益严重，不仅造成了河砂资源的严重浪费，而且严重影响了河道行洪安全。因此，本文就河道采砂管理的现状以及存在的问题进行了阐述，并就由此反映出的相关法律问题进行探究，提出河道砂石管理的对策。

关键字：鄱阳湖；河道采砂；统一监管；复平保证金

 

砂石是现代建筑业不可缺少的材料之一，溯有“水上黄金”之称。自20世纪90年代初，随着我国经济的迅速发展，各种基建工地如雨后春笋一般，对砂石需求急剧扩大，砂石的经济价值逐渐为人们所发现与重视，采砂行业空前辉煌起来，一支支采砂大军，浩浩荡荡，奔波于各大江河、湖泊“吸金”。1998年长江大堤决口，爆发了百年不遇的洪灾，鉴于此次河道采砂危害的教训，2001年国务院颁布实施了《长江河道采砂管理条例》，并规定长江全面禁采。[①]鄱阳湖由于它的砂石粒细、色亮、质好，受到市场的广泛青睐，成为了采砂的理想之地，直至今日千帆竞采之势汇集于鄱阳湖。

鄱阳湖河道采砂一直以来都是一个敏感的话题。一方面，采掘湖区砂石可减少泥沙淤积，扩大储水存量，利于防洪防汛；还可以疏浚河道，提高航运能力；同时拉动地方经济增长，带动湖区人民致富，但是另一方面，非法采砂，过度采砂现象严重，给鄱阳湖生态环境造成了严重破坏。鄱阳湖非法采砂的疯狂局面经各大媒体报道以后，引起了各级政府的高度重视，江西省于今年6月1日至6月30日组织开展了全省河道采砂专项整治月活动，并准备出台考核、督查、通报、问责制度，以期在建立长效机制方面进行探索。[②]本文拟就从法律角度，对鄱阳湖河道采砂管理所涉相关问题进行探讨。

一、非法采砂、过度采砂的危害

（一）河床下切，水位连创新低

今年鄱阳湖出现严重干旱，虽有降雨量少的天灾，但人祸亦不能忽视，而这个罪魁祸首就是非法采砂。以赣江为例，近年来赣江中下游非法采砂活动频繁，导致河床下切明显，水位较历史数据偏低。与2008年比较，在赣江中下游一些河段，河道被挖深了2-4米。大量宝贵水源位于中间狭小的深切河道里，远离河岸，无法抽取利用。[③]而在赣江西支一些河段，由于非法过度采砂，导致河床流失，经河水冲刷，已经变成一块陡崖。气象专家也认为，水位屡创新低，跟近几年赣江河床下切有很大关系。河床下降，水量虽然没有减少，但水位却跟着下降。2007年出现的罕见三季连旱，导致沿湖沿江地区取水困难，很大程度就是因为河道湖泊非法采砂，使河道严重下切、水位下降。

（二）危及防洪安全

采砂业者贪图作业方便，盲目追求高产量，在提防、桥梁等基础设施附近水域非法采砂，导致堤脚严重塌陷，如不及时遏止，有可能改变水势的自然流向，严重危及堤防安全。而在局部河段大量采挖，尤其是凹岸采砂，则会出现大量的深坑，此处极易形成旋涡，影响泄洪安全，同时也加剧了对河岸的冲刷。部分采砂业者在结束作业后，不及时复平深坑，长此以来给两岸农田和房屋造成了严重的威胁。

（三）破坏区域生态环境

自古有“水分两色”之说，长江浊而鄱阳清。现在却颠倒了。据江西省水利厅相关水文资料显示，鄱阳湖含沙量为0.35千克／立方米，比6年前混浊了50倍，同期长江水含沙量为0.12千克／立方米，长江水还比鄱阳湖水清澈近3倍。[④]近年来，鄱阳湖渔业品种在逐渐减少，个体也越来越小，这些都与鄱阳湖非法采砂有关。开采河道砂石需要先挖开湖底淤泥，再将底部砂石吸上来，而这层淤泥正是鱼类产卵和河底生物繁殖的场所。非法采砂对区域生态环境带来的灾难是毁灭性的，严重破坏了鱼类的栖息环境和河底生物的生存场所。而采砂过程中产生的含油废水、污油，直接排入河道，也会严重影响水质。

二、鄱阳湖河道采砂的管理现状

长久以来，鄱阳湖河道采砂都处于一种放任失控的局面，特别是自20世纪90年代初，一股“吸金”热潮风靡鄱阳湖区，众人趋之若鹜，在暴利驱使下近似疯狂的采砂行为给鄱阳湖生态环境造成了毁灭性的破坏。为尽快遏制与挽救这一局面，2006年9月1日《江西省河道采砂管理办法》应运而生。

《江西省河道采砂管理办法》是为加强河道采砂管理，维护河势稳定，保障防洪、通航和供水安全，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《江西省河道管理条例》等有关法律、法规，结合江西省的实际情况，制定的办法。这是江西省贯彻落实科学发展观，推进依法行政的一项重大举措。通过《办法》的颁布实施，解决了江西省河道采砂管理工作中法律法规不健全、不统一，缺乏针对性和可操作性的状况，扭转因体制不顺，职责不清、协调不力而导致的河道采砂管理秩序混乱的局面。

但是通过调查了解，鄱阳湖非法采砂的情况依然十分严重，特别是今年由于历年采砂导致的河床下切，鄱阳湖水位再创新低，江西全省出现干旱危机。这反映了在鄱阳湖河道采砂管理执法过程中存在着很多问题。

（一）多头管理使监管形同虚设

河道采砂管理涉及多个部门，比如，对非法采砂的行政处罚，就涉及水行政主管部门；对船只的管理，就涉及港航部门；对不法分子的拘留，就涉及到公安部门，其他部门没有限制人身自由的权力；另外各项相关检查还涉及其他各个部门，所以单单靠一个部门是不行的。

根据《江西省河道采砂管理办法》，我省是由县级以上人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督检查工作。由公安部门依照治安管理法律、法规的规定，负责河道水上治安管理工作，依法打击河道采砂活动中的犯罪行为；航道、海事、港航、国土资源、渔业、林业等行政管理部门，协助河道采砂监督管理工作。但是《办法》对于各部门具体如何合作，以什么形式合作，并没有涉及，因此，在执法过程中，始终是各部门孤军奋战，难以有所成效。为此，江西省各市、县也开展了多次联合执法突击行动，重重打击了非法采砂者的嚣张气焰，可是，“突击”只能治标不能治本，联合行动一结束，一支支采砂队伍又是春风吹又生，最终形成了如今非法采砂屡禁不止的局面。

（二）首长负责制难落实

《办法》规定，河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制。但是对于鄱阳湖河道采砂管理行为的行政问责却没有专门的规定，这就牵扯到在具体问责过程中，由谁承担责任，承担什么样的责任，问责程序，问责范围，问责监督等问题都模糊不清，在实践中难以落实。

（三）认识不足，执法队伍建设不到位

河道采砂管理一直以来都是一个难题，具有重要性、复杂性、敏感性、风险性和长期性。近年来，随着国家经济的飞速发展，各地市场对砂石的需求也越发旺盛，不法分子的利欲熏心更是无疑加大了河道采砂管理的执法难度。部分执法人员有畏难情绪，不愿主动承担；也有一些地方政府对河道非法采砂的危害性认识不够，不能用持续发展的眼光看问题，贪图眼前利益，为了地方经济发展，对非法采砂睁一只眼闭一只眼，或者干脆“以罚代管”。

执法队伍建设不到位关键还是认识不足，存在着执法队伍素质有待提高，人员不够，经费不足，装备缺乏等问题。

（四）缺乏有效的生态补偿机制

生态补偿机制是以“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”为原则的环境经济政策，其本质是通过经济激励，促使经济主体在各自的分散决策中纳入对环境成本的考虑，从而使各经济主体的目标与社会主体的目标相一致，以达到保护生态和环境的目的。《江西省河道砂石资源费和河砂开采权出让费征收使用管理办法》规定了河道砂石资源费和河砂开采权出让费的使用范围，如：河道采砂管理、渔民补偿、生态环境修复补助等等，在一定程度和范围上，为生态补偿提供了法律依据，但这仅是一些原则性的规定，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，具体实施时困难重重，缺乏可操作性。

三、鄱阳湖河道采砂管理的法律对策与建议

（一）启动统一管理新模式

在巨大利润的驱使下，介入非法采砂的社会资本越来越复杂，面也越来越广，鄱阳湖面“热闹”的采砂场景背后涌动着的是众多利益群体，这些无疑都增加了执法难度。想要彻底根治非法采砂，单单靠一个部门，或者几次联合突击行动，是十分不现实的。如今为挽救这一局面，迫切需要探索出一个新的行之有效的管理模式。2009年5月，江西省九江市在全国开新河，拉开了河道采砂统一管理模式的序幕，并逐渐从探索走向成熟，对鄱阳湖河道采砂的有效管理具有十分重大的意义，为我省各地做出了榜样。

统一管理的核心就是“五统一”：统一组织领导、统一开采经营、统一规费征收、统一综合执法、统一利益分配。[⑤]在河道采砂管理过程中，坚持依法依规开采,严格按照《江西省鄱阳湖采砂规划报告》规定的可采区、年控制开采总量、控制采砂船只数、禁采期等要求，编制年度开采实施方案，报省水利厅批准，然后公开选定采砂船只，再按照河道采砂许可审批程序，向省水利厅申领河道采砂许可证，最后根据采砂许可证的要求，进入采区组织采砂船按定点、定时、定量、定船、定功率的“五定”要求进行生产作业。

九江市政府同时组建了国有的市赣鄱砂石有限公司，将九江水域所有的采砂许可由省水利厅直接许可给市赣鄱砂石有限公司统一经营。该公司将按照省水利厅批准的年度采砂开采实施方案，对采砂船实行公开招标，组织中标采砂船统一开采、统一经营。

采砂管理新模式运转后，最大的变化就是实现了安全、生态、经济、廉政等多重效益的并举，规范、有序的管理改善了湖区生态环境，达到了生态环境保护与鄱阳湖砂石资源合理利用的双向收效，而且以往在湖区时常出现的“砂霸”、“湖霸”现象基本消失。

因此，建议修订《江西省河道采砂管理办法》，把九江市统一管理、统一经营鄱阳湖采砂模式用地方法规的形式固定下来，在全省范围内全面启动河道采砂统一管理新模式。

（二）完善责任追究制

任何形式的监督，只有与责任追究结合起来，才能取得实效。完善责任追究制，首先要把责任制落到实处。建议建立以地方人民政府行政首长负责制为核心的鄱阳湖河道采砂管理责任体系，包括各地人民政府行政首长、水行政主管部门负责人、现场监管负责人、水行政执法负责人四级。强化领导，落实责任，形成一级抓一级、层层分解目标、层层签订责任状的梯级责任体系，真正把首长负责制落到实处。

目前责任追究制在法律上仍然缺乏可操作的程序，建议尽快研究责任追究制立法的相关问题，推进这项工作的法制化，使问责启动程序，问责处理程序，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等环节，都做到有法可依。通过逐步建立健全并严格责任追究制,对因责任不落实、措施不得力、监管不到位而导致采砂许可、可采区监管失控，违法采砂问题突出，并造成重大环境破坏的责任人，将被问责，追究行政责任，情节严重的要追究其刑事责任。

（三）加强执法队伍建设，提高执法人员综合素质

首先，要逐步充实专职管理人员，组建一支专职执法队伍。同时建立有效的管理制度，用制度管理队伍，用制度约束队伍，提高执法队伍防腐拒变的能力。其次，要加强学习培训，提高执法人员法律素养和业务能力，同时注重提升环保意识和使命感。再者，配备必要的执法装备和建立必要的执法基地，提高快速反应能力。同时要加强新技术新手段的运用研究，逐步提高监管水平。最后，要落实采砂管理经费，建立健全稳定的采砂管理资金投入机制，保证采砂管理经费的来源。

（四）建立复平保证金制度

按照“谁开采，谁复平”的原则，建议引进河道采砂复平保证金制度。采砂业主获得采砂许可的同时必须按规定交纳复平保证金（以下简称保证金）。保证金是专门用于因开采河道砂石所形成的深水坑的恢复，废石堆、临时道路等障碍物的清理，损坏桥梁、堤防，破坏农田等的修复工作。复平工作由权利部门组织落实，对于缴纳保证金不足的采砂业主，必须责令其补缴所需资金，而所缴纳的保证金多出所需资金，则要将多出部分结算返还。如此即可确保河道采砂工作的资金来源，同时还可以增强采砂业主的环保自觉性。

（五）开展法制宣传，提高公民环保意识

河道采砂管理工作要想取得良好的成效，就要做好宣传工作，不仅可以让监管事半功倍，而且可以提高群众环保的意识和积极性。我们要充分利用各种媒介，让群众了解非法采砂的危害，使群众提高警惕；深入推广法律知识的普及，尽量用通俗易懂的方式，为群众讲解河道采砂的相关法律法规，提高群众的法律意识。宣传工作应贯穿于水利工作的全过程，为依法管理创造良好的舆论环境，矫正歪风邪气，使非法采砂者成为过街老鼠，人人喊打。

 

[1] 李晚成,肖蓓.治非法采砂“顽症”还赣江安宁[N].江西日报,2011-6-24

[2] 赵菊玲.暴利诱惑致赣江河砂盗采严重.政府监管形同虚设[N].人民日报,2010-5-11

[3] 江宜航.鄱阳湖生态经济区生态保护先行[N].中国经济时报,2008-8-2

[4] 杨励君,刘铭富,刘良源.加强鄱阳湖生态经济区环境保护的建议[J].江西农业学报,2009(1).

[5] 徐谷明.谁动了鄱阳湖的沙？[N].中国经济时报,2007-7-25

[6] 李?D. 赣江非法采砂为何难整治[N].人民日报,2011-6-3

[7] 吴博. 江西赣江非法采砂难整治各部门都有“苦衷”[N/OL].中国新闻网,2011-6-3.

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