柳 琦  曹慧丽

  

[内容摘要] 在农村环境保护的农民权利主导模式下，从权利的主体、客体、内容三方面剖析了农民、农村和农村环保的新内涵，厘清了农民环境权利的范围，提出农民环境权利保护的三项措施：立法引导，赋予农民明确具体的环境权利；教育引导，唤醒农民的权利意识；舆论引导，宣传农民的环境权利。

[关键词] 农村环境保护  农民  环境权  引导

[作者简介]柳 琦（1982―），女，硕士，江西警察学院法律系讲师；曹慧丽（1972―），女，江西警察学院法律系教授。（江西南昌  330103）

 

中国是一个农业大国，农民占中国人口的大多数，农村环境是中华民族赖以生存和发展的基础，保护农村环境对建设资源节约型社会、环境友好型社会、生态文明社会、实现人与自然的和谐发展具有重要的意义。农民既是农村环境保护的重要参与者，亦是农村环境保护的最终受益者。民众在呼吁农村环境保护的同时，很容易忽视农民权利的存在，混淆环境保护的真正主体，厘清农民在农村环境保护中的权利模式、权利范围意义重大。

一、权利模式：政府的“环境权力”抑或农民的“环境权利”

环境权这一概念最早是由美国学者萨克斯于20世纪70年代初提出，萨克斯教授提出了三项原则，一是大气、水这样的关系到每个人生存的公共物品不应该作为个人的私有财产；二是这些公共物品的享有与个人的经济地位无关，所有人都应该享有；三是政府应该保证这种公共物品的质量，萨克斯教授的公共信托理论认为环境资源是全体公民的公共财产，国家是公共财产的管理者，公民有权对国家的管理行为进行监督，由此可见，公共信托理论下的环境权，农民是充当监督者的角色。不少学者认为环境权的理论基础应是人权理论。从人权理论产生的根源上看，人权是一种道德权利，是“人的权利”“是人作为人的权利”“是使人成其为人的权利”。从人权理论的适用范围上看，人权是一个开放的概念，是一个发展中的权利，随着社会的发展和进步，人权的内容和范围也会不断丰富。二战以后，世界各国经济获得突飞猛进的发展，而人类的生存环境却日趋恶劣，人们逐渐认识到环境保护与人权保障之间紧密联系性，公民环境权被当作一种新的人权形式提了出来，公民环境权是公民最基本的人权。在人权理论指导下，农民的环境权是不可缺乏、不可取代、不可转让的基本人权。两种不同的理论实质上隐含着两种不同的价值观念。“公共信托理论”强调的是公民环境权实现中的政府主导模式，该理论认为，在环境保护中，政府是主力军，政府担负着环境保护的所有职责和义务，公民是简单的权利享有者；“人权理论”强调的是环境权的人权属性，主张公民应当自觉参与并维护自身合法权利。在农村环境保护中，存在政府权力主导，抑或农民权利主导的问题？究竟如何选择，势必要结合当前我国农村的基本现状来看。

据2010年完成的第一次全国污染源普查公布的结果显示，农村的污染排放已经占到了全国的“半壁江山”，其中COD占到43%，总氮占到了57%，总磷占到了67%。论起农村环境形势的严峻性，原因固然很多，但政府监管不力是无法绕过的理由。自1978年《宪法》第一次规定了环境保护以来，政府一直是环境保护的推动者和实施者，许多民众认为政府特别是地方政府是环境保护的投资者，环境保护是政府的事情，与民众个人无关。目前，我国农村环境保护法律法规的主要执法主体是农业部和国家环保总局。农业部主要是负责农业环境保护工作，比如治理农药、花费、农膜对农村环境的污染等，国家环保总局则是农业部生态保护的协同机构。作为农村环境保护的具体管理机构―环保部门，是县以上政府的一个分支机构，它在业务上受上级环保部门的指导，在财政上受同级政府的制约，加上国家每年投入农村环境保护的人力、物力、财力十分有限，基层环保部门执法人员数量很少，多数乡（镇）基本尚未设立专门的环保机构，在此种形势下，政府负担农村环境保护主导工作的困难和阻力较大。因此，打破现行环境保护法中的监督管理“常规”，突出农民在环境保护中的主导地位，充分发挥农民的主人翁作用，倡导农村环境农民治是尤为必要的。

二、权利界定：农民环境权的适用范围

随着现代化进程的加快，工业生产及农业发展带来了现代文明，同时也使人与自然的关系变得难以协调，保护生态文明、保护农村环境成为亟待解决的问题。农民与农村环境联系最为密切，一旦农村环境遭到污染，给农民带来的影响是全方位的，从个人财产到身体健康，甚至是生命安全。因此，赋予农民环境权来维护自身合法权益，准确界定农民环境权的适用范围尤为必要。根据法律关系的三要素理论可以得出，农民环境权主要由权利主体、权利客体和权利内容三部分构成。

（一）权利主体 ―“农民”的法律界定。我国农村环境保护的主力军是农民，但现行立法并没有界定“农民”的范围，使农村环境保护所依靠的力量带有不确定性。 “农民”究竟是一个职业概念还是一个身份概念呢？假设“农民”为职业概念，那么农民是指从事农业生产的农村居民，在进城务工热的形势下，将农民视为职业的农村居民不多，许多地方出现老人儿童村，产生了令人担忧的留守儿童问题，让这部分弱势群体担当农村环境保护的重任显然不是很合适。因此，该假设不成立。在现实生活中，大家倾向于将“农民”(peasant)解释为身份概念，即以户籍为准，包括具有农村户口的务农农民(famer)和有农村户口但没有务农的工人、商人、服务人员及其他无业人员等。

（二）权利客体 ―“农村环境”的法律界定。“农村环境”这一词在我国出现较晚，1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》对村庄和集镇作过界定，1997年以后才逐渐强调农村环境保护这一概念，而对于“农村”的概念，至今仍较为模糊，缺乏立法界定。随着经济水平的提高，“农村”呈现出一些新特点，有些地方的“农村”经济水平远超过城市，如华西村、南街村等，有些地方的“农村”已纳入城市区域经济圈，有些地方的“农村”已经红红火火的落实了党的新农村建设政策，有些地方的“农村”是以小作坊及其他工业生产为主的工业村。在新形势下，法律应赋予“农村环境”新的内涵，结合不同的环境条件，做到区别对待，有的放矢。

（三）权利内容 ―“农民环境权”的内容。农民环境权的主要内容是指农民在环境法上所享有的权利和承担的义务，是一个由多项子权利构成的权利系统。一般的说，农民环境权至少应包括以下内容：环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权、侵权保护请求权和侵权赔偿请求权等。其中，环境资源利用权是农民最基本的一项权利，环境状况知情权和环境事务参与权是农村环境保护的前提条件，惟有充分行使环境状况知情权、环境事务参与权，农民才有可能以主人翁的姿态来保护农村环境，从而进一步行使环境侵权保护请求权和环境侵权赔偿请求权。

三、权利保护：实现农民环境权，保护农村环境

（一）立法引导，赋予农民明确具体的环境权利

目前我国有关农村环境保护的法律法规很少，只有为数不多的几个部门法中提到了农村环境保护。现行环境保护立法侧重于城市环境保护，对农村环境保护的法律规定有且仅有一些原则性规定，缺乏针对性，可操作性不强。在依法治国的大背景下，有法可依是前提，完善农村环境保护法律体系，赋予农民明确、具体的环境权利不仅必要而且紧迫。

1. 应在宪法中明确规定包括农民在内的一切公民享有环境权利。在《宪法》中增设公民环境权，赋予公民环境权的宪法权威，把环境权利摆在在我国法律体系中的突出位置，为其他法律法规、规章的制定、修改、完善提供法律依据。

2. 应在相关法律法规中规定具体的环境权。公民环境权的宪法规定是原则性的，需要以此为依据完善我国的民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政法及行政诉讼法等部门法，对环境权进行具体化、细化。比如，可以在民法体系中增设环境权，赋予其与公民的人身权、财产权同等的法律地位，并完善公民环境权的相关救济制度。

3. 修改《环境保护法》，制定包括《农村环境保护条例》在内的农村系列环境法规。农民的环境权的有效实现需要在农村的环境系列法规中予以明确。比如，制定《农村环境保护条例》，明确农民的适用范围，农村的定义，农村环境保护条例的调整对象，确立农民的主导性地位，厘清农村环境执法主体的职责范围，明确农民对环境侵权行为的救济协调机制等。

（二）教育引导，唤醒农民的权利意识

  立法先行，有法可依有的时候可能只是一种良好的愿望。在中国的广大农村，一些传统思想观念如“官贵民贱”“官尊民卑”“农村是熟人社会，理大于法”等对农民的影响较深。在农村相对落后的经济发展水平下，农民的法律知识较为缺乏，权利观念淡薄，运用法律维护权利的意识薄弱。一些农民愿意相信个人威信而不是法律权威。如，农民遇事不是去找法院、仲裁委和调解委员会，而是到党政机关上访，其实也是传统的“找清官伸冤”思想的体现。意识形态的东西通常是经济、政治、传统文化等共同作用的结果。对农民来说，教育引导是唤醒农民权利意识的重要渠道。

1. 农民的权利意识培养要从娃娃抓起。建议在农村的小学教育中注重培养学生的法律意识，权利意识。

2. 在农村开展科技教育。科学教育、技能提高是农民最关注的问题。科技能为农民解决许多现实问题，使农民从中得到实惠，科技教育是农民教育的重要突破口。在新形势下，科技教育的范围不应仅局限于农业生产技能的培养，由于新生代农民对农业生产感兴趣的不多，许多不会选择务农作为职业，而是选择流入城市成为农民工，其他技能的培养更能吸引其注意力。为此，应下大力气在农村开展诸如维修、管理、安装等多样化的技能培训项目，以技能提高实现收入增长，以收入增长激励进一步学习，形成一个农民素质提高的良性循环模式。

3. 将文化下乡落到实处。新时代的农民文化层次较传统农民而言相对提高，许多农民读书看报没有障碍，只是没有学习的习惯，在许多农民看来，自己是粗人，看书学习对自己来说是附庸风雅，使得新时代的农民接受社会主流文化的愿望较小。因此，文化下乡的形式可以多样化，既可以通过传统的送书籍，送讲座的形式，也可以传统文化作为载体，利用戏曲、民歌、民调等多种形式来传递新时代的文化，通过农民容易接受的形式，增加农民了解社会，了解世界的兴趣，增强农民学习新知识，不断提升自我的信心。

4. 将送法下乡的活动落到实处，为农民提供法律知识和法律援助。送法下乡不是简单的做好法律宣传，还需在送法的形式上下功夫。比如，可以将审判的法庭放到农村，让农民旁听司法审判，感受法律的威严和法院审判的过程，可以派司法工作人员及律师到基层为农民解决法律疑难问题，代写起诉状，简化受理程序，实施流动诉讼受理程序，使农民在维权的过程中感受到实惠。通过多样化形式送法下乡，让农民获取法律知识，接受法律救济，逐渐树立法律的威信，提高法律的公信力。

（三）舆论引导，宣传农民的环境权利

 美国社会学家丹尼尔.勒纳认为大众传媒是国家发展的“奇妙的放大器”，可以大大增加现代化的因素，加速现代化进程。这里所说的大众传媒的作用就是指舆论引导。舆论的载体很多，在农村最常见的载体形式有广播、电视、电影、收音机、报纸、杂志以及网络时代的电脑和手机。受农民的生活水平及知识文化水平的限制，农民获取信息的渠道并不多，主要表现在广播、电视、网络以及少数有影响力的人的宣传。结合中国农村的舆论传播现状，首先，广播、电视等媒体要增加环境法治类的节目数量，敢于揭发、曝光农村的环境污染和生态破环事件，邀请环境领域或法律领域的相关专家对事件进行评析，预测事件的危害后果，介绍相关事前预防措施和事后法律救济渠道。其次，应充分发挥少数有影响力村民的舆论引导作用。定期组织这些村民进行环境知识或环境法律知识培训，通过他们的言传身教带动村里的其他村民关注环境，关注自身的环境权。最后，应发挥网络在舆论引导中的作用。新生代农民中有许多是网民，通过QQ、聊天俱乐部、微博或生态微博等多种形式发布法律知识，宣传农民的环境权利不失为是舆论引导的重要形式。

 

[1] 周纪昌著.中国农村环境侵权问题研究[M].北京：经济科学出版社，2007.

[2] 夏勇著.人权概念的起源―权利的历史哲学[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[3] 环保部：农村污染排放占全国半壁江山（实录）.中国网[EB\\OL].http://www.sina.com.cn.

[4] 方延明.传播文化的发展观检讨―兼论我国传播文化的发展战略问题[J]. 新华文摘,1997(12).

[5] 蔡守秋.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进[J].当代法学，2009（1）.