一 、国际监管经验本土化：寻找市场环境约束下的突破

从1997年第一次全国金融工作会议以来，中国的金融体系以及监管体制改革出现了显著的进展与突破，两次金融危机时期中国银行业的不同表现就是对这种改革成果的检验，从亚洲金融危机时期中国银行业的所谓“技术性破产”，到此次次贷危机中的风景独好，中国的金融监管改革当然参考了国际监管的经验，但是更多地找到了一条基于对中国本土环境诊断基础上的一揽子改革方案。

因此，在中国金融监管改革的进程中，国际监管规则之于中国的金融监管体系的意义，绝不仅是一个规则。中国的金融监管体系在迅速完成了自身的专业化重构之后，还必须要迅速地变换自身角色，从一个国际监管规则的旁观者和学习者，转换为制定者和参与者。在这样一个时点上，监管者需要在国际监管的平台上反映中国金融业的真实诉求，同时，这些经过反复锤炼的监管框架，又需要监管者立足于中国的市场环境，将其转换为推动中国金融业寻求改革突破和转型的重要推动力。

（一）监管理念的钟摆为什么在此次危机中摆到了加强监管这一边？

放松管制与加强监管，始终是金融监管理论中反复争论的重要主题，纵观金融监管理念的演变，全球范围内主导性的监管理念往往类似钟摆的方式，在放松管制和加强监管之间摆动。在这一次席卷全球的危机之后，全球金融监管理念的钟摆，几乎一致地转向了加强监管，这不仅因为反思危机的需要，也因为在整个危机演进的过程中，放松管制所带来的冲击确实使全球金融体系经受了摧毁性的冲击。正是在这个意义上，后危机时代的金融监管改革，基本都从反思过度市场化的指导思想着手，关注监管的介入和强化。这些基于危机的反思和改进无疑为我们将来避免同样的危机提供了很好的监管经验。

从金融机构的角度来看，次贷危机后高杠杆经营的银行纷纷经历了痛苦的去杠杆化过程，并以此为起点纷纷回归传统业务模式。危机前伴随着部分发达国家混业经营的改革，传统的零售银行依靠投资银行业务大获其利，纷纷摇身变成高杠杆的批发银行，影子银行大行其道。金融危机后，美国投资银行的不断倒下、全能型银行的大幅亏损、对高杠杆率业务的千夫所指、以及复杂的全球性银行破产时所出现的法律纷争，都证明了银行业务模式的调整趋势，以及在此基础上监管更趋审慎的趋势。

（二）什么样的金融结构和市场环境促使监管者采取了较之国际平均水平更为审慎的监管原则？

在以国有银行改革为代表的中国金融改革取得显著进展之后，中国的监管者始终采取了十分审慎、甚至可以说是如履薄冰的监管去向。那么，在改革已经取得显著进展时，这些监管者的忧患和审慎意识来自何方？中国当前的金融结构和市场环境应当是重要的原因。

从金融结构看，间接融资为主导的融资结构和金融机构的高集中度使得风险明显集中在银行体系中。80%左右的间接融资占比和五大国有商业银行近50%的资产占比，导致任何实体经济的风吹草动都直接反映在银行的资产负债表中，而任何一家大型大型银行的自身经营问题都可能带来对整个银行体系，乃至整个金融系统的显著冲击。

从金融机构的经营看，金融机构的高度同质性会在事实上加剧金融体系的脆弱性、降低整个体系的抗风险能力。在内外部环境没有明显改变之前，这些同质性可能会在特定的条件下使得整个金融体系的风险迅速上升。在这样的金融环境和企业环境下决策的监管者，必然要考虑到这种同质性可能对风险累积产生的隐患，并相应采取更为严格的监管举措。

从监管的角度来说，面对这种间接融资为主的融资结构、金融机构以及企业经营的高同质性，就促使监管者在整体范围内强化审慎监管，另一方面，谨慎推进金融创新，防止由于高度同质化而带来的全局性失败。同时，监管者还需要顺应社会融资多元化的现实，积极探索完善金融服务体系，并在公平的基础上对不同类型的银行建立不同的监管标准，实施差异化监管，引导银行走上差别化发展的道路。

（三）微小金融：在当前环境下监管成为事实上最为关键的风险防线

在面向城市的金融体系经历了全面的改革之后，如何发展为农村、农民以及社区服务的金融体系，如何探索微小金融在中国的发展路径，成为各个方面都十分关注的话题。

在计划经济时期，农村金融机构的准入保持着十分严格的审批条件，随着农村经济的发展和农村金融体系的演进，监管者已经在农村金融机构的准入方面大幅放松了准入的条件，但是，从充分市场化的角度，将微小金融对更为广泛的市场主体充分放宽，可能是许多希望进入这些金融服务领域的市场主体的期盼。监管者在这个领域再次成为被批评的对象。

对监管者来说，农村金融发展的过程应当对当前的农村金融政策留下了深深的烙印。农基会可以被看作是农村资金互助组织在中国的早期雏形，其创办初期其宗旨是为农业、农民服务，但是在其发展中已经逐渐由“自助性”变成了缺乏监管的“商业性”，使其变成了事实上的私人钱庄。但是，在相关配套制度缺乏的条件下，农村金融具有事实上的不对称风险收益特性，也就是经营收益属于农村金融机构自身，但是在很大程度上、特别是经营责任不明确的环境下，可能出现的风险则需要政府和监管者来承担，监管在这样的环境下成为事实上最为关键的风险方向。同时，从农基会的失败中，不难发现在当前的农村金融生态环境下，如果监管不到位，再加上农村金融机构所具有的信用环境复杂、组织制度不健全且易被乡镇政府行政干预等特点，很可能成为金融风险的重要爆发区。其实不仅农基会如此，不少缺乏监管的担保公司、以及部分小额贷款公司在有的地方变相异化为事实上的高利贷公司，集中表现为非法集资案件的频发。

随着农村经济体系的不断发展，农村金融服务需求也在不断上升，相应地正规金融体系实际上也加大了对农村的服务力度。当然，仅仅依靠正规化金融的渗入以满足对民间金融的需求是不够的，还需要同步推进微小金融服务机构的发展，但是与此同时，严格的监管也必须相伴而行。

二、 金融监管的框架改革：存量相对稳定，增量寻求突破

在一般的市场经济中，金融监管目标较为明确，也就是保护消费者利益，控制金融风险，维护金融稳定。然而在经济转型的过程中，不同阶段的金融监管目标具有动态变化的特征。随着计划经济成分的减弱和市场化程度的不断提高，控制不良贷款、防范金融风险和保护存款人利益等目标逐步被提到了较为重要的高度。与此同时，配合经济结构的转型，以及利益主体的多元化，从宏观的角度把握对不同行业和不同领域的政策支持，配合并保证宏观经济政策的有效实施也为经济转型中的金融监管者不得不兼顾的目标。

（一）监管效率折扣：监管机构的总体监管政策与地方金融利益的博弈格局

在从计划经济向市场经济转型的过程中，一个较为明显的改变便是行政配置资源的结构出现变化，地方政府在特定领域的影响力明显提升，特别是在与中央政府经济利益出现差异和分歧时，一些地方政府作为不同的利益主体的理性选择，在进行相关决策时便会采取不同的博弈方式，可能形成上有政策、下有对策的局面。这种格局在房地产调控、以及地方政府投融资平台的清理等领域已经表现得十分明显。

（二）如何评估金融监管的成本与收益？

评估金融监管的好坏，成本收益分析是常用的方法。金融监管的成本较为清晰可见，不仅包括监管部门的投入、被监管对象为遵循监管的投入这些直接资源成本，同时还包括由于监管而受到一定程度的遏制所带来的损失。相应的，金融监管的收益是指不实施监管所造成的损失，由于这种损失前提的假想性，造成了其度量的难以把握，也使得其损失常常被忽视。

从另一个角度来看，作为公共品的金融监管其目标具有多样性。保护消费者的利益、创造公平的竞争环境、保障宏观经济政策的顺利实施、提高金融资源的配置效率、维护金融安全、促进经济发展等都是金融监管的重要目标。目标的多样化造成了收益度量的不确定性，使得人们谈及金融监管时常常将注意力仅仅放在了监管成本上，忽视了金融监管的重要意义。

此外，与一般生产的成本收益分析不同，金融监管成本与收益的承担主体往往有所不同，例如在中国由于金融自由化和金融创新而获得的收益往往由市场主体获得，而风险却由整个社会承担。在中国金融体系的创新中，这种成本收益的承担主体差异，往往导致巨大的金融风险。从具体运作程序看，金融监管部门的所有监管行为都应严格按照相关法律授权并接受人大监督。这从不同层面形成了对监管机构多角度监督，也给不同主体对监管的成本与收益进行评估提供了可能。

（三）监管实践：寻找监管理论与可操作性的平衡

完美的模型永远都只能出现在学术论文中，形影不离的永远是一系列的假设条件，而最终可以用于实践的却可能往往是适应特定金融环境的简单实用的模型。这可以说金融监管的理论研究者和金融监管的实际践行者所面临的两个截然不同的任务。对于监管者来说，寻找理论与可操作性的平衡，其关键在于把握现代金融监管中的风险监管核心，在把握好政府与市场的边界的基础上寻找市场化的、符合特定市场环境的、可操作的路径。

具体来说，在监管实践中，可能存在一些由于体制环境不健全、基础设施不完备、银行风险管理能力不完善、不同银行差距较大等因素所造成的监管措施无效。面对这一情况，监管者如果明知不可为而为之，必然会导致监管的失效，因此从特定的市场环境出发，需要以折衷的方式，选择逐步推进或两条腿走路的可行选择。

相对应的，在各国的监管实践中，因为市场环境、经济金融发展程度等的巨大差异，必然面临着理论研究者尚未触及的、或者国际领先的实践者尚未遇到的现实状况，这就要求监管者以创新的方式尝试一些监管手段。